新型城鎮化建設需合理分配土地價差

文｜張書成

中國有著數千年的農業文明史，但我們要承認是今天的中國還沒有完全理解土地的本質，還沒有解決好自己的土地問題。

新一屆政府提出讓“改革紅利”更多地落在百姓身上，十八屆三中全會與前不久結束的中央城鎮化工作會議更是繪制了中國城鎮化發展的藍圖。通過土地產權制度改革產生的“土地紅利”理應讓更多的農民享受到，進而為目前如火如荼的新型城鎮化建設貢獻一劑良藥。

土地產權制度事關全局

2004年中央頒發一號文件《中共中央、國務院關于促進農民增收若干政策的意見》中明確提出，必須推進中國征地制度改革，確實保護農民利益。十八大報告中提出，“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”，征地制度改革內容首次寫進中共黨代會報告。中央城鎮化工作會議則指出：“按照守住底線、試點先行的原則穩步推進土地制度改革。”這一系列的會議精神都在表明土地改革勢在必行。

關于農地轉用和征地補償，中央政府和地方之間存在目標上的沖突，其中的利益博弈從未停止。經濟學家張曙光指出：“從成本收益來看，在這個過程中，農村集體和農民是凈損失者，地方政府是凈得益者。中央政府是有得有失，有可能是得不償失。”地方政府的土地溢價主要來自于在征地與售地過程中的巨大差價，征地按農產品補償，拍賣按工業或者住宅價格定價，土地改變性質后由企業或者開發商按照市場進行定價，根據不同的地塊，可以以每畝幾十萬、上百萬甚至上千萬元的價格成交，集體土地征收的補償明顯偏低。中共中央黨校研究室副主任周天勇說，“改革開放以來，通過低價征用制度，從農民手中轉移的利益大約有15萬億人民幣，而賣地補償給農民的不到其中的5%”。經濟學家吳敬璉在“2013年中國發展高層論壇”上的估算更可怕，以賺取土地價差推動的舊型城鎮化造成諸多問題，“過去幾十年來，在這一造城運動中的土地價差保守估計在30萬億元左右”。可以說，過去中國城市的快速發展在很大程度上也得益于這種“剪刀差”式的模式，這不禁讓人驚嘆，更讓人困惑。

現行城鎮化土地政策研究

1、土地財政有好有壞，需要嚴加規范

政府買賣土地的好處是明顯的。第一個好處，是增加了城鎮化的建設用地，從而滿足更多的住房需求，但房價之痛需緩解。政府賣地的第二個好處，是明晰了土地產權，提高了土地的利用價值。不過，土地財政的壞處同樣明顯。首先，由于土地能賣出高價，而且法治建設落后，產權保護脆弱，“地方政府就很容易動用手中的行政力量掠奪百姓土地”。在農村，部分地方政府不斷濫用征地權，把農民手中的土地占為己有；其次，地方政府為了鞏固其賣地收入，有可能阻礙土地產權制度改革的推進。

2、現行土地制度是造成土地價差的弊端之源

現行土地政策有三根支柱：一是中央政府對農地轉用的行政管制和計劃控制；二是地方政府以各種方式加速農地征用和過度擴張城市；三是農村集體和農民基本上被排除在農地轉用之外。國外研究者曾指出，“中國現行戶口制度和土地制度的目的，恰恰是阻止土地和人口的自由流動。”在這樣的制度安排下，我們的三農問題日益惡化，城鄉壁壘越發森嚴，二元結構難以破解是很自然的結果。市場經濟過渡要求所有的要素自由流動，而現行的戶口制度和土地制度卻嚴重阻礙人口和土地的自由流動，阻礙收入的平均化和城鄉鴻溝的彌合。

3、土地政策改革不充分，土地確權不完整是問題所在

農業現代化的滯后，有一個不可忽視的重要原因，就是農村土地權屬不清晰，農民對農村土地沒有歸屬感，農業對年輕農民缺乏吸引力。近幾年，國家有關部門一直在推進農村土地確權，并就開展農村土地承包經營權登記試點工作發過多個文件。2011年2月下發《關于開展農村土地承包經營權登記試點工作的意見》，提出要開展土地承包經營權登記試點，依法賦予和保障農民的承包經營權。2011年5月國土資源部、財政部、農業部再次發出《關于加快推進集體土地確權登記發證工作的通知》，提出確認農村集體、農民與土地長期穩定的產權關系，將農民與土地物權緊密聯系起來，可以進一步激發農民保護耕地、節約集約用地的積極性。這些《意見》無疑都是十分正確的，但有兩個不足：一是農村土地是一個大政策，僅靠中央相關部門發文，行政執行力不夠。實際上，土地確權工作的推進并不理想。二是土地確權政策不徹底，沒有明確要求把農村承包土地的經營權直接交到廣大農民手中。

合理分配土地價差

新型城鎮化中的土地問題，既要創新用地機制，又要兼顧收益分配機制。

1、建立以土地公有制為主導的多元化土地所有權制度，讓農民真正意義上擁有部分土地

在全國政協十二屆一次會議經濟界和農業界聯組會上，厲以寧說，“土地改革是農村改革新起點。要讓農民得到承包地使用權和權證，宅基地使用權和權證，宅基地上自建房屋的產權和房產證。農民有了三權三證，就有了財產，有了財產收入。農民可以自愿參加土地轉移。愿意土地入股的，股權和土地分紅得有保證。”我們必須以農村土地制度改革為農村新一輪改革的突破口，進一步推進農村土地確權，把農村承包地的生產經營權直接交給農民；按照《物權法》的規定，賦予土地生產經營權一定的物權屬性，確權后的承包土地可以抵押、可以有償出租、轉讓等等。農村承包土地實現“兩權”分離，土地所有權是集體的，土地使用權是農民的，真正實現耕者有其田。

2、過渡階段建立有效補償機制，合理分配土地價差

當前，在沒有完成新的土地產權制度改革的情況下，征地制度改革應建立失地農民分享工業化、城鎮化和現代化成果的內在機制，合理分配土地價差。如果宅基地土地收益大部分補償給農民，相當于農民擁有了城市化過程中的原始積累，這部分資金將成為農民的生活保障。通過規范征地程序的司法性，政府與個人可以實現雙贏。如果程序不公開透明，甚至不合法，則不利于約束征地行為、保障私人權利，也降低了民眾對征地的認同和接受度，進而加劇民眾與政府的矛盾。

3、新型城鎮化建設由市場來主導，政府充當服務角色

讓地權所有者直接參與市場交易。如果城市化由市場主導并緩慢推進，允許農民的土地自由買賣，農民可以自由地和開發商討價還價，則農民的財富可以極大地增加，中國城鎮化可以大大地加速。通過土地資產變現、技術培訓、發展工業等方式，可以將農民逐步變成有尊嚴的市民，成為工業化進程中的技術工人。如果城市化在政府的主導下突飛猛進，那么土地溢價將成為土地城市化、人口偽城市化過程中最重要的資金來源。城鎮化給土地帶來的紅利農民有權分享，但各個地方政府應當擔當起公共服務的角色，配合中央的決策精神，積極探尋土地市場形成的路徑，使土地利用的效率大大提高。