黨探索中國特色社會主義法治建設規律新的里程碑

□凌雁

黨的十八屆四中全會審議通過的《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），不僅在理論上有重大創新，在措施上有重大突破，更是體現了黨對現實形勢、未來發展和法治建設規律的深刻認識和科學把握，體現了黨在探索中國特色社會主義法治建設規律上邁出了新的步伐，是黨探索中國特色社會主義法治建設規律新的里程碑。

一、黨在探索中國特色社會主義法治建設規律中邁出了新的步伐

改革開放以來，黨對中國特色社會主義法治建設規律進行了不斷探索。1978年，鄧小平在中央工作會議上首次完整的提出了我國法制建設十六字方針“有法可依，有法必依，執法必嚴，違法必究”①《十一屆三中全會以來重要文獻選讀》（上），北京：人民出版社，1987年版，第11頁。，又說，“還是要靠法制，搞法制靠得住些”②《鄧小平文選》（第三卷），北京：人民出版社，1993年版，第379頁。，“現在的問題是法律很不完備，很多法律還沒有制定出來，往往把領導人說的話當做‘法’。所以，應該集中力量制定刑法、民法、訴訟法和其他各種必要的法律”③《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第146頁。。鄧小平的法制思想，在改革開放初期，為建設有中國特色的社會主義提供了指南，也是對高度重視法治、反對人治的鮮明論述。在黨的十五大上，以江澤民同志為代表的中國共產黨人，對法治建設又進行了新的探索，明確提出依法治國的基本方略，又將過去“建設社會主義法制國家”的提法，改變為“建設社會主義法治國家”，極其鮮明地突出了對“法治”的強調，同時提出將“依法治國”與“以德治國”相結合，“依法治國與以德治國相輔相成”④《江澤民文選》（第三卷），北京：人民出版社，2006年版，第560頁。。又提出“全面落實依法治國基本方略”，要把依法治國作為“黨領導人民治理國家的基本方略”⑤《江澤民文選》（第二卷），北京：人民出版社，2006年版，第29頁。，還把依法治國作為“發展社會主義民主政治”的一項基本內容。黨的十六大以來，黨繼續推進依法治國各項建設，胡錦濤同志指出：“民主法治，就是社會主義民主得到充分發揚，依法治國基本方略得到切實落實，各方面積極因素得到廣泛調動。”①胡錦濤：《在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上的講話》，北京：人民出版社，2005年版，第14頁。

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的新一屆黨中央，立足于新的實際，順應時代潮流，對依法治國提出了一系列新思想、新論斷，是中國共產黨在新時期法治思想的重要發展。習近平總書記在中紀委第二次全體會議講話時指出：“要加強對權力運行的制約和監督，把權力關進制度的籠子里，形成不敢腐的懲戒機制、不能腐的防范機制、不易腐的保障機制”②《黨要管黨，從嚴治黨》，《人民日報》2013年1月24日。，他強調，“各級領導干部都要牢記，任何人都沒有法律之外的絕對權力，任何人行使權力都必須為人民服務、對人民負責并自覺接受人民監督”③《把權力關進制度的籠子里》，新華網，2013年1月23日。。在黨的十八屆四中全會上，對于《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》的起草情況，習近平總書記作了詳細說明，他說：“現在，全面建成小康社會進入決定性階段，改革進入攻堅期和深水區。我們黨面對的改革發展穩定任務之重前所未有、矛盾風險挑戰之多前所未有，依法治國在黨和國家工作全局中的地位更加突出、作用更加重大。”④習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。這表明，黨在探索中國特色社會主義法治建設規律中邁出了新的步伐。

二、遵循法治建設規律是全面深化改革進程中推進依法治國的關鍵

新中國成立六十多年來，特別是改革開放以來，中國共產黨從未停止過對執政規律與法治建設規律的探索。黨的十八屆四中全會通過的《決定》，是中國共產黨對執政規律認識的深化，也是中國共產黨對中國特色社會主義法治建設規律認識的深化。所謂法治建設規律，是指順應法治生成、運行、發展和變遷的客觀規律以及與經濟、社會等因素的內在關聯，不斷探求其內在的聯系與脈絡。政黨執政規律與法治建設規律都具有普遍性和客觀性，執政黨是否按規律辦事，不僅關系到執政黨的地位，而且關系到國家發展、社會穩定、人民福祉。執政黨只有充分尊重和自覺運用執政規律與法治規律，實事求是，一切按規律辦事，才能達到長盛不衰、永葆活力；無視和違背執政規律與法治建設規律，必將招致亡黨亡國的危險。因而，遵循法治建設規律是全面深化改革進程中推進依法治國的關鍵。

首先，遵循法治建設規律，最重要的一條就是要堅持黨的領導是社會主義法治的根本保證。黨既領導人民制定憲法法律，也領導人民執行、遵守憲法法律。堅持黨的領導，是中國特色社會主義法治建設的政治優勢和重要特征。沒有黨領導立法，法律就不能代表廣大人民的集中意愿；沒有黨的領導來保證執法，公義必遭踐踏，社會陷入動蕩，正義的天平就會傾斜；沒有黨的帶頭守法，法律的公信力就遭受質疑，依法治國就無法實現，中華民族偉大復興的中國夢也將是一紙空文。離開了黨的領導，人民真實意志就無法集中體現，更沒有辦法上升為國家意志。在法治中國建設中，必須堅持發揮黨總攬全局、協調各方的領導核心作用。

其次，遵循法治建設規律，必須按步驟、有計劃地漸進性推動。中國的法治改革是先易后難，小步快跑的漸進型法治。中國的法治是自上而下推進的法治。自上而下的權力主導型的法治模式，大大地減小了改革的成本，能夠比較快地發揮社會主義集中力量辦大事的優勢，這是一個突出的特點。⑤馮玉軍：《中國法治建設的幾個特征》，《北京日報》2014年11月3日。

最后，遵循法治建設規律，就要遵循社會變革規律。馬克思說：“社會不是以法律為基礎的，那是法學家的幻想。相反的，法律應該以社會為基礎。”⑥《馬克思恩格斯全集》（第六卷），北京：人民出版社，1961年版，第291頁。立法者只有深刻認識和把握社會規律，才能夠使法律最大限度地接近社會現實，“立法者應該把自己看作一個自然科學家。他不是在創造法律，不是在發明法律，而僅僅是在表述法律，他用有意識的實在法把精神關系的內在規律表現出來。如果一個立法者用自己的臆想來代替事情的本質，那么人們就應該責備他極端任性”⑦《馬克思恩格斯全集》（第一卷），北京：人民出版社，1995年版，第347頁。。科學立法的實質就是把握社會規律。當前，在全面深化改革的進程中，社會正處在急劇變革的時代，各種利益變動亟待法治的協調，社會規律的深刻變遷自然影響到法治規律的變動，必須遵循。

三、進一步推進中國特色社會主義法治體系建設

黨的十八屆四中全會《決定》指出：“全面推進依法治國，總目標是建設中國特色社會主義法治體系，建設社會主義法治國家。”①《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年月10月29日。建設中國特色社會主義法治體系這一嶄新表述，是貫穿《決定》的一條主線，為新時期的法治中國建設規定了性質、指明了方向、明確了任務，具有綱舉目張的作用。從中國特色社會主義法律體系到中國特色社會主義法治體系，黨對中國特色社會主義法治建設規律的認識有了新飛躍。新時期新階段，遵循法治規律、進一步推進中國特色社會主義法治體系建設，必須做好以下幾個方面。

（一）進一步形成完備的法律規范體系

完備的法律規范體系，是現代化法治的前提，是現代化國家治理制度體系的核心和主要載體，是規范和保障國家治理體系有序穩定運行的基礎。至2010年，我國已初步建立起中國特色社會主義法律體系。②《中國特色社會主義法律體系》（白皮書）指出，到2010年底，中國特色社會主義法律體系已經形成，國家經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設以及生態文明建設的各個方面實現有法可依。截至2012年底，中國已制定現行憲法和有效法律243部、行政法規721部、地方性法規9200部。但是，目前我國現行的法律規范體系還不夠完備，有的法律法規未能全面反映現實狀況、客觀規律和人民意愿，針對性、可操作性不強，立法工作中部門化傾向、爭權諉責現象仍較為突出。良法是善治的前提，如果不從根本上解決立法上存在的問題，則難以實現到2020年形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系這一目標。

法治是以公平正義為核心價值、以憲法和法律為至高行為準則的良法之治。因此，必須“堅持立法先行，發揮立法的引領和推動作用，抓住提高立法質量這個關鍵。要恪守以民為本、立法為民理念，貫徹社會主義核心價值觀，使每一項立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護”③《中共中央關于全面 推進依法治國若干重 大問題的決定》，《人民日報》2014年月10月29日。。通過完善立法體制，堅持立改廢釋并舉；通過加強和改進政府立法制度建設，完善行政法規、規章制定程序，完善公眾參與政府立法機制；通過明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防止部門利益和地方保護主義法律化；通過加強重點領域立法和改進立法體制，實現立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據，立法主動適應改革和經濟社會發展需要。

（二）進一步完善高效的法治實施體系

所謂高效的法治實施體系，是指法治實施體系能有效地確保紙面上的規范成為實踐的行為和立法目的如期實現。該體系涉及立法、執法、司法、守法各個層面，關聯依法治國、依法執政、依法行政的共同推進和法治國家、法治政府、法治社會一體建設。

完善高效的法治實施體系，必須樹立憲法權威的神圣性。《決定》將“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”作為全面推進依法治國的重大任務之一，強調“健全憲法實施和監督制度”，“堅持依法治國首先要堅持依憲治國，堅持依法執政首先要堅持依憲執政”，“完善全國人大及其常委會憲法監督制度，健全憲法解釋程序機制”。④《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年月10月29日。當務之急是建立違憲審查機制，依法撤銷和糾正違憲違法的規范性文件，使得一切違憲的法律、法規、規章、政策、制度、決策歸于無效。

完善高效的法治實施體系是現代化法治的關鍵，是推進國家治理能力現代化實現的重要途徑和方式。法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。習近平總書記在關于四中全會《決定》的說明中，引用英國哲學家培根的一段話說：“一次不公正的審判，其惡果甚至超過十次犯罪。因為犯罪雖是無視法律——好比污染了水流，而不公正的審判則毀壞法律——好比污染了水源。”⑤習近平：《關于〈中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。只有嚴格執法和公正司法，才能確保法治的高效實施和社會公平正義的實現。為此，《決定》特別強調，各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。

完善高效的法治實施體系，必須強化執行程序的法定性。《決定》強調，要“依法全面履行政府職能”，“推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”，“推行政府權力清單制度”。司法作為守護公平正義、守護法治的最后一道防線，司法權的運行更加強調程序的法定性。正如《決定》指出，“必須完善司法管理體制和司法權力運行機制，規范司法行為，加強對司法活動的監督”⑥《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年月10月29日。。

(三)進一步強化嚴密的法治監督體系

中國共產黨是執政黨，無論是黨的執政權，還是立法權、執法權和司法權，都具有權力的天然屬性，那就是，缺乏監督的權力必然導致腐敗。全面推進依法治國，要建立嚴密的法治監督體系，健全對權力運行的制約和監督，建立確保憲法法律得以有效實施的責任機制，真正做到將權力關進制度的籠子。

強化嚴密的法治監督體系，要加強權力運行制約和監督。嚴密的法治監督體系，特別是權力運行制約和監督體系是現代化法治得以實現的重要保障。根據憲法的人民主權原則，任何權力都來自人民通過法律的授受，都要受制于、服從于、負責于法律。因此，《決定》要求，“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為”，“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間”。①《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。

強化嚴密的法治監督體系，要增強監督機制的有效性。建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制；建立健全行政裁量權基準制度，全面落實行政執法責任制；完善糾錯問責機制。

強化嚴密的法治監督體系，要完善反腐倡廉各項制度。要完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突、領導干部個人財產申報公開、報告個人有關事項、任職回避等方面法律法規，健全懲治和預防腐敗法律制度體系，堅持法治化反腐。

（四）進一步打造有力的法治保障體系

有力的法治保障體系，是現代化法治最終得以實現的社會基礎，是國家治理現代化賴以維系的理念、精神、文化、人才和智力支撐。《決議》強調：“法律的權威源自人民的內心擁護和真誠信仰。人民權益要靠法律保障，法律權威要靠人民維護。”①《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。

一要增強全民法治觀念。目前，部分社會成員尊法信法、守法用法、依法維權意識不強；一些國家工作人員特別是領導干部依法辦事觀念不強、徇私枉法現象仍有出現；一些執法司法人員專業素質和業務水平亟待提升；法學教育對法律職業人才的培養機制改革還有待深化。因此，要通過法治文化建設形成全社會尊重法治、信仰法治、堅守法治的風尚。

二要建設完備的法律服務體系，推進覆蓋城鄉居民的公共法律服務體系建設，加強民生領域法律服務。完善法律援助制度，擴大援助范圍，健全司法救助體系，保證人民群眾在遇到法律問題或者權利受到侵害時獲得及時有效法律幫助。健全依法維權和化解糾紛機制。②《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。

三要建設高素質法治專門隊伍。推進法治專門隊伍正規化、專業化、職業化，提高職業素養和專業水平。創新法治人才培養機制。培養造就熟悉和堅持中國特色社會主義法治體系的法治人才及后備力量。

（五）進一步創制完善的黨內法規體系

黨的領導是中國特色社會主義法治建設的最根本保證。作為執政黨，首先要帶頭遵守憲法和法律，權力行為更需要在法律法規和憲法精神下進行，黨內法規體系必須和國家法律體系相一致，只有把黨內法規納入國家法治體系中，公權力才能受到約束，執政行為才能持久。因而，黨的十八屆四中全會強調：“加強黨內法規制度建設，完善黨內法規制定體制機制，加大黨內法規備案審查和解釋力度，形成配套完備的黨內法規制度體系。注重黨內法規同國家法律的銜接和協調，提高黨內法規執行力，運用黨內法規把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規。”③《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。這無疑闡釋了依法治國必須完善黨內法規，落實從嚴治黨的重要意義。

全面推進依法治國，還必須根據中國特色社會主義法治建設進程，實現黨內法規清理工作的經常化、制度化、規范化。④2013年8月，中共中央發布了《中共中央關于廢止和宣布失效一批黨內法規和規范性文件的決定》。根據該決定，1978年以來制定的黨內法規和規范性文件共有767件，其中，有300件被廢止和宣布失效，467件繼續有效，42件將作出修改。因而，《決定》對于進一步構建完善的黨內法規體系具有重要的意義。黨的十八大以來，緊緊圍繞加強黨內法規制度建設，不斷形成完善的黨內法規體系。首次發布的《中國共產黨黨內法規制定條例》和《中國共產黨黨內法規和規范性文件備案規定》等黨內“立法法”，邁出了用制度約束權力的重要一步。

因此，黨的十八屆四中全會，無論是在中國共產黨歷史上，還是在中國法治史上，都是一次劃時代的具有里程碑意義的全會。此次全會通過的《決定》，體現了黨在探索中國特色社會主義法治規律過程中邁出了新的步伐，是黨在全面深化改革進程中推進依法治國的關鍵，體現了我們黨在治國理政上認識的突破，手段的創新。全會提出的新論斷新舉措，必將為我國全面深化改革，為推進國家治理體系和治理能力的現代化，為實現中華民族偉大復興的中國夢、實現黨和國家長治久安提供法治保障。