試論黨的作風建設的制度化

□林常穎

試論黨的作風建設的制度化

□林常穎

制度建設與思想教育相比較，就其特點差異的不同，要求黨的作風建設必須以制度建設為主導。制度比思想教育更具有現實性和可操作性；制度比思想教育更具有可靠性；制度比思想教育更具有穩定性。分析當前黨內的不正之風，根本原因在于沒有實現制度化，或制度的可操作性不強，執行制度不嚴等因素。所以，要按照黨的十八屆四中全會法治建設的基本方針所要求的，進一步加強黨內法規體系建設，做到有制度可依，違反制度必究，執行制度必嚴，實現作風建設的制度化，才能從根本上遏制黨風不正的問題。

黨的作風 黨風建設 制度化

制度是做好工作的根本保障。加強黨的作風建設突出制度建設，正是黨的十八大以來關于黨的建設的理論與實踐的重要要求和顯著特點。習近平總書記指出：“作風問題具有頑固性和反復性，不僅需要經常抓、長期抓，特別是要建立健全促進黨員、干部堅持為民務實清廉的長效機制。”①《習近平在黨的群眾路線教育實踐活動工作會議上的講話》，《人民日報》2013年6月19日。分析當前黨內的不正之風，根本原因在于沒有實現制度化，或制度的可操作性不強，執行制度不嚴等因素。所以，誠如我國法治建設的基本方針所要求的，有制度可依，違反制度必究，執行制度必嚴，實現作風建設的制度化，才能從根本上遏制黨風不正的問題。

一、制度化：黨的作風建設的根本性問題

黨的作風建設制度化，就是將黨的作風建設由不確定的、主要依靠思想教育解決黨的作風問題的方式轉變到制度化、規范化、經常化，主要依靠制度建設解決黨的作風問題的軌道上來。②劉靖北：《制度化：黨的作風建設的治本之路》，《社會科學》，2002年第2期。可見，黨的作風建設制度化是相對于思想教育為主導而言的。我們長期以來都認為，黨的作風的本質歸根到底就是世界觀問題，因而把思想教育始終作為作風建設的根本性和主導性工作。就目前黨的作風問題的性質而言，它不再是一個單純的黨風問題，而是一個嚴重的社會問題，社會問題的解決離不開制度建設；目前的黨的作風問題也不再是一個個別性問題，而是一個普遍性問題，普遍性問題的解決，只有通過制度建設才能較好的實現；目前的黨的作風問題，主要不是一個思想認識問題，而主要是一個實踐性問題，實踐性問題的解決，雖然需要思想教育予以配合，但思想教育并不是主要的，制度建設的實踐才是主要的，何況實踐本身就是最好的教育。

制度建設與思想教育相比較，就其特點差異的不同，要求黨的作風建設必須以制度建設為主導。首先，制度比思想教育更具有現實性和可操作性。制度建設有利于增強黨的作風建設的相對實在性，有利于避免黨的作風建設僅僅停留在道德說教和一般的號召上，有利于減少黨的作風建設實踐過程中的不確定性和偶然性。其次，制度比思想教育更具有可靠性。思想教育的一個重要功能就是提高黨員的理性與自覺性，并通過這一環節促進黨風好轉。但從實踐來看，思想教育往往被異化為空洞的說教，其有效性的發揮往往受到嚴重的制約。即使思想教育提高了黨員的理性與自覺性，但這種提高了的理性與自覺性究竟能在多大程度得以保持？當理性與感情欲望發生沖突，而理性戰勝不了感情欲望的時候，思想教育本身是沒有辦法的。而制度則不一樣，作為一種“集體理性”，它不僅具有外在的強制力量，而且具有內在的權威，因而有助于統一的黨的作風的形成。再次，制度比思想教育更具有穩定性。制度不僅具有空間上的普遍性和時間上的普遍性，而且具有很強的穩定性，這種普遍性和穩定性能夠使黨的作風不因領導人的改變而改變，不因領導人看法和注意力的改變而改變。

鄧小平曾一針見血地指出：“我們過去發生的各種錯誤，固然與某些領導人的思想、作風有關，但是組織制度、工作制度方面的問題更重要，這些方面的制度好可以使壞人無法任意橫行，制度不好可以使好人無法充分做好事，甚至會走向反面。”①《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第333頁。改革開放以來的實踐反復證明了上述論斷的科學性。因此，必須重視思想教育在黨的作風建設中的重要地位和作用，但又不能因此而否定制度建設的主導地位。同時，在制度主導下，思想教育本身也要有新的發展。也就是說要把重點放到教育黨員遵守制度上來，增強黨員遵守制度的自覺性。

二、有制度可依：制度體系的完善

有制度可依是制度建設的基本要求。有制度可依，不僅要求有一項項具體的制度，而且要求有完備的制度體系。在現實政治實踐中，制度之間的重復與矛盾，嚴重制約了制度應有功能的實現。雖然我們在具體制度的完善方面，已經做了不少很有意義的工作，但對制度體系的完備還沒有引起足夠的重視。當前有關黨的作風建設的制度不少，但實體性的多，程序性的少；約束“下梁”的多，約束“上梁”的少；分散性的多，整體性的少；原則性的多，具體性的少。所有這些，都不利于黨的作風建設的深入開展。“法網恢恢，疏而不漏”，只有把具體制度的完善與制度體系的完備有機結合起來，通過一項項具體制度的完善，從而最終實現制度體系的完備。這樣才能使種種不正之風在黨內無藏身之處。

要完備制度體系，必須完善一系列具體制度。在黨的作風建設方面，當前強調的主題是“為民，務實，清廉”，其實質是回答了“我是誰、為了誰、怎么做”的理念問題。這樣的主題和理念，如何在制度建設中完全地概括和體現出來，并使之形成完備的作風建設的制度體系呢？

第一，要解決一個做什么的問題。用制度界定職責，就能夠保證大家方向一致，思想一致，步調一致。對于黨員干部來說，因為每個人的職責分工的不同，所以每個人的工作崗位、工作性質的設置必須合理設計相關工作崗位，明確職責權限，形成相互制衡機制。使得對黨員干部的管理不能依靠某人或某部門的個人行為，應當遵循制度建設原則，通過制度的規范，規范每個人和每個部門的工作行為和生活行為。我是干什么的？大家心中有數。在為人民服務的宗旨下，兢兢業業地把自已份內的工作做好。

第二，要解決一個怎樣做的問題。規范的程序主要是保證制度的權威性。要把制度變成大家共同自覺遵守的行為準則，規范的程序是必不可少的支撐。怎么做好工作，要有可操作的程序規范，包括時間，步驟、結果等的具體明確的要求。求真務實的工作作風，只有在完成程序要求中才能體現出來。掌握了怎樣去做，就會減少工作中的盲目性，可以淡化人情操作，營造公平的環境，使人心順暢。

第三，要解決一個怎樣評價考核的問題。制度在執行過程中的情況反饋與公布，是完善制度的必然要求。沒有監督，沒有檢查，權力就會絕對化，而絕對化的權力往往就是異化的權力。孟德斯鳩早就說過：“一切有權利的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗”，“要防止濫用權力，就必須以權力約束權力”。②孟德斯鳩：《論法的精神》（上冊），北京：商務印書館，1963年版，184頁。要使黨有好的作風，必須健全和完善監督檢查制度，充分實現監督在克服權力腐敗方面的功能。要努力探索新思路與新方法，把監督關口前移，變事后檢查為事前、事中監督，變被動監督為主動防范，變亡羊補牢為未雨綢繆，從源頭上防止黨內不正之風的發生。

綜上的制度體系建設的思路，從具體制度的完善與制度體系的完備相結合角度來看，要通過合理地設置與安排實體性制度與程序性制度，其中的學習教育制度、監督檢查制度、考核獎懲制度、用人制度尤為重要，須臾不可忽視。③周葉中 、鄧聯繁：《黨的作風建設的新視野》，北京：人民出版社，2002年版，第290頁。并使制度之間相互補充，相得益彰。

三、違反制度必究：制度的貫徹落實

有制度可執行固然十分重要，但建立與完善制度并非目的，建立與完善制度的目的乃在于促進黨風好轉。進一步說，有制度可執行只是制度建設的第一步，它并不意味著“萬事大吉”。因為制度建設的關鍵乃在于有制度必須執行、違反制度必須追究。如果有了制度而不去實施，使制度僅僅停留在紙面上，那么制度充其量不過是一套標語、一種擺設。只有把紙上的制度轉化為廣大黨員干部的行動指南和內在信仰，制度才能真正變成物質力量，才能真正促進黨風好轉。從一定意義上說，黨的作風的優劣程度與有關制度的實施程度密切相關，黨的作風不夠理想往往與對制度實施不夠重視有關。①周葉中主編：《憲法》，北京：高等教育出版社，2000年版，第350頁。應該說，改革開放以來，在黨的作風方面相關的制度雖然不完備，但就數量而言尚是較多的。只要真正把現有制度落到實處，黨內的不正之風也不至于如此嚴重。而且在實踐中，也確有不少黨組織和黨員干部通過嚴格貫徹有關制度改進了黨的作風。但遺憾的是，還有不少黨組織和黨員干部沒有這樣做，或者做得不夠。因此，要使黨的作風有一個徹底轉變，必須把制度的貫徹落實提上重要的議事日程，充分發揮制度的功能。

（一）強調貫徹落實制度的堅定性

改革開放以來，黨內某些不正之風反復出現，不斷反彈，同樣的“禁令”或規定接連發布，從一個側面說明在黨的作風建設過程中，制度的建立與執行相互脫節的嚴重性。從某種意義上講，有制度不執行，違反制度不追究，客觀上是對黨內不正之風的縱容與助長。美國著名學者亨廷頓通過對亞非國家腐敗問題的研究后認為，隨著法律條款的增多，產生腐敗的可能性也增大，因為實際上，腐敗的可能性轉變成現實，主要取決于——這些法律條文在公民中受到擁護的程度，是否可以輕易地違背法律而不被察覺；以及違法行為所能帶來的好處。②[美]享廷頓：《第三波——20世紀后期民主化浪潮》，劉軍寧譯，上海：上海三聯書店，1998年版。這句話的啟示就是，有制度不依，違反制度不究，無異于向人們昭示：為善者未必蒙福，作惡者未必罹難。如此一來，“嚴禁”又怎能禁住！因此，黨的作風建設必須實行“兩手抓，兩手都要硬”，即一手抓制度的建立與完善，一手抓制度的貫徹與落實。如果制度得不到貫徹落實，就會淪落為“紙老虎”。

（二）強調貫徹落實制度的嚴格性

加強制度建設，是我們黨堅持黨要管黨、從嚴治黨的一條基本經驗。習近平總書記指出：“沒有規矩，不成方圓。黨章就是黨的根本大法，是全黨必須遵循的總規矩。”③習近平：《認真學習黨章，嚴格遵守黨章》，《人民日報》2012年11月20日。只有嚴格執行制度，嚴懲違反制度的有關組織和黨員干部，才能充分發揮制度的引導與約束作用。反之，如果對違反制度的不良作風包著、護著，對違反制度搞不正之風的組織和黨員干部該處理的不處理，而是采取“教育為主，下不為例”、“大事化小，小事化了”等不痛不癢的做法，久而久之，黨的組織和黨員干部就會對有關制度視而不見，聽而不聞。當然，執行的“嚴格性”是在制度本身范圍內的嚴格，是與堅持實事求是相結合的嚴格，是重事實、重證據的嚴格。嚴格是標準，是力度，是保證，而不是無中生有，無限上綱，殘酷斗爭，無情打擊。嚴格執行制度是黨風的好轉，是黨的思想的統一，是黨的組織的鞏固，是黨的事業興旺發達的關鍵所在。

（三）強調貫徹落實制度的公正性

公正地執行制度又是一個重要環節，不公正地執行制度不僅會影響執行的可接受性，而且還會破壞制度本身的尊嚴。執行制度的公正性至少包括兩個基本方面：一是反對反復無常，即反對此時一套，彼時另一套；二是反對因人而異，即反對對此人一套，對彼人是另一套。這里的第一方面涉及的是連貫性，第二方面涉及的是平等性。當前，要努力增強制度執行中的連貫性與平等性。就連貫性而言，通常存在這樣一些問題：制度剛剛頒布后，領導剛剛到任時，上級要來檢查前，制度就執行得比較好；反之，則大打折扣。這些問題必須下決心糾正。就平等性而言，鄧小平在改革開放之初就指出：“誰也不能違反黨章黨紀，不管誰違反，都要受到紀律處分，也不許任何人干擾黨紀的執行，不許任何違反黨紀的人逍遙于法律之外。”④《鄧小平文選》（第二卷），北京：人民出版社，1994年版，第332頁。制度不偏袒、不歧視任何組織和黨員，必須堅持在制度面前人人平等的原則，不管是誰，在執行黨的作風建設的有關制度時都應一視同仁。

四、執行制度必嚴：嚴肅黨的紀律

黨的紀律極為重要，它與黨的生命緊密相連。毛澤東說過，加強紀律性，革命無不勝。鄧小平強調，中國要堅持社會主義制度，要發展社會主義經濟，要實現四個現代化，沒有理想不行，沒有紀律也不行。⑤張曙：《執政黨的黨風關系黨的生死存亡——學習鄧小平改進黨風的思想》，《求是》，2013年11月。因而，改進黨的作風，沒有紀律也不行。這是由黨的紀律的作用決定的。黨的紀律的政治作用，就是維護黨的團結統一，保持黨的先進性與純潔性，增強黨的凝聚力與戰斗力，保證黨的綱領、路線和任務的完成。如果容許或聽任黨組織或黨員無視紀律，為所欲為，那么黨就不成其為馬克思主義的政黨，就會喪失戰斗力，甚至瓦解。從紀律的政治作用來看，黨的作風建設離不開紀律，必須把制度的貫徹落實與嚴肅黨的紀律結合起來，以鐵的紀律保障制度的貫徹落實，在嚴肅黨的紀律和嚴格執行黨的紀律的過程中實現制度的貫徹落實。當前，需要進一步嚴肅黨的政治紀律、組織紀律和群眾工作紀律，嚴格地執行和維護黨的紀律。

（一）進一步嚴肅黨的政治紀律

在思想政治方面，違反黨的紀律的不良之風主要有：有的黨員和干部對黨的路線、方針和政策公開發表反對意見，任意散布不信任情緒；有的傳播政治謠言，當人家的傳聲筒；還有的對黨的方針、政策和中央的重大決策采取陽奉陰違的態度，合意的就執行，不合意的就不執行。這種種情形，都是不正確的，因此必須進一步嚴肅黨的政治紀律。

嚴肅黨的政治紀律，最重要的就是要堅持黨的基本理論和基本路線不動搖，在政治上跟黨中央保持一致，保證中央的政令暢通。黨員對于黨的決定有不同意見，可以通過組織系統直到向中央提出，也可以保留，但必須在行動上服從，決不允許公開發表同中央的決定相反的言論，決不允許在群眾中散布同黨的大政方針相反的意見，更不允許相信、制造或傳播政治謠言。黨的各級組織和黨員干部，必須堅決維護中央的權威，決不允許有令不行、有禁不止，決不允許搞“上有政策，下有對策”。重大突發事件必須如實、及時地向中央或中央有關部門報告，重大問題必須向中央或中央有關部門請示，決不允許搞“先斬后奏”或“斬而不奏”。

廣大黨員還要顧全黨和國家的大局，自覺維護安定團結的政治局面，決不參與和支持集體鬧事。共產黨員在政治上要始終做到光明磊落，講真話，辦實事，言行一致，表里如一，反對當面一套、背后一套。

（二）進一步嚴肅黨的組織紀律

在組織人事方面，違反黨的紀律的不良之風主要有：有的黨員和干部喜歡按照自己的好惡拉攏一些人，排擠另外一些人，搞這樣那樣的“團團”、“伙伙”；有的竟然在黨內搞封建式的結義，訂立章程，定期聚會；還有的無視黨的組織紀律，把黨委會討論人事工作的情況透露給當事人，通風報信。

嚴肅黨的組織紀律，最重要的就是要堅持民主集中制。民主集中制是我們黨的根本組織制度和領導制度，也是根本的組織紀律。違反集中指導下的民主或違反民主基礎上的集中，都是違反組織紀律的。所有的黨組織和黨員都必須遵守黨的組織紀律，做到黨章規定的“四個服從”。不論什么人，不管其職位高低，都不允許搞獨斷專行，或者拒絕組織的調遣和監督，把自己凌駕于組織之上。要堅決反對拉幫結派、搞團團伙伙的封建幫會式的惡習。

嚴肅黨的紀律，還要求在決定干部人事任免時，必須全面貫徹德才兼備原則，堅持任人唯賢，反對任人唯親，嚴格執行有關制度和規定。選拔任用干部要堅持做到多數人不贊成的不提名，未經組織人事部門考核的不討論，集體討論干部時多數人不同意提拔任用的不通過。對于投機鉆營、跑官要官的，不僅不能給，而且要嚴厲處分，已在領導崗位上的要堅決撤換下來。對于買官、賣官、騙官的，一經發現立即查處。

（三）進一步嚴肅黨的群眾工作紀律

在群眾工作方面，違反黨的紀律的不良之風主要有：有的黨員和干部高高在上，做官當老爺，不以平等態度對待群眾，甚至隨意打罵和非法拘禁群眾；有的憑借手中的權力，吃拿卡要，侵犯群眾利益，甚至胡作非為，稱霸一方。這些不正之風，在群眾中造成了極壞的影響，必須通過進一步嚴肅黨的群眾工作紀律來解決。

黨的各級組織和黨員、干部，都要努力加強同人民群眾的聯系，反對形形色色的官僚主義。任何黨員和干部，都不允許與民爭利，以權謀私，侵犯人民群眾的權益。維護好群眾工作紀律，要求黨員干部必須切實轉變作風，下基層、解民憂、辦實事、促發展，讓人民群眾得實惠。黨委要進一步健全黨員干部直接聯系群眾制度，完善下訪約訪接訪、民情溝通、網上互動等制度，實打實地服務群眾、幫助群眾，使黨員干部的“辛苦指數”更多地轉化為群眾的“幸福指數”。要督促有關部門抓緊梳理出一批事關群眾切身利益的熱點難點問題，著力解決好人民群眾反映強烈的突出問題，嚴肅懲治發生在群眾身邊的腐敗問題，切實維護好群眾利益。

黨的群眾紀律是全心全意為人民服務的根本宗旨的具體體現，是黨的群眾路線得以貫徹執行的紀律保證。歷史和現實都無可辯駁地說明，只有嚴肅黨的群眾工作紀律，密切黨同人民群眾的血肉聯系才能使我們黨永遠立于不敗之地。

責任編輯：凌 雁

作者林常穎，男，中共泉州市委黨校副教授（泉州 362000）。