從四中全會《決定》看法治政府建設

□楊建順

從四中全會《決定》看法治政府建設

□楊建順

“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”黨的十八屆四中全會圍繞“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，提出了一系列新的課題。法律的實施是法治政府建設的基礎和前提；依法全面履行政府職能須有過程論的視野；健全依法決策機制須有參與型行政理念作為支撐；深化行政執法體制改革需要理順職能和事權；堅持嚴格規范公正文明執法需要規范全過程的行為；強化對行政權力的制約和監督重點要加強政府內部權力的制約；全面推進政務公開有待法律和制度支持；救濟機制的完善亦是法治政府建設的重要課題。需要確認的是，“深入”和“加快”需要辯證理解，依法行政、建設法治政府是堅持“黨的領導”的體現，要認真確認并扎實貫徹實施這些新舉措，就應當注重行政法的運用，堅持法治行政原理。

法治政府 行政過程論 法律保留論 行政自律 政府法律顧問

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》 （以下簡稱為《決定》），對黨的十八大關于依法治國、依法執政和依法行政等全面推進依法治國的方略予以體系化，對黨的十八屆三中全會關于“推進法治中國建設”的路徑選擇予以確認，并在此基礎上提出了建設法治體系和法治國家的全面推進依法治國總目標，提出了一系列新觀點新主張。其中，《決定》的第三部分專門闡述了“深入推進依法行政，加快建設法治政府”，這是對多年來依法治國、依法行政和建設法治政府的實踐經驗及理論研究成果的確認和總結，也反映了“法治政府”建設面臨的新課題。本文將圍繞“法治政府”建設的內涵，從行政法方面對《決定》的相關內容進行解讀，希望能夠為學習和理解《決定》提供一定的參考。

一、法律的實施是法治政府建設的基礎和前提

正如“有法可依”的主張所表述的那樣，法規范的存在成為建設法治政府的首要條件。法規范的存在使得國家的行為具有可預見性和可測量性，使得對國家的執行權加以法的拘束，以及對行政權課以由法院進行的統制皆成為可能。①參見楊建順：《行政規制與權利保障》，北京：中國人民大學出版社，2007年版，第180頁。然而，如果任由“有法不依”的狀況長期存續下去，那么，法治國家、法治政府和法治社會的建設都將無法期待。

2011年3月10日，時任全國人大常委會委員長吳邦國向十一屆全國人大四次會議作報告時宣布，由法律、行政法規、地方性法規等多個層次的法律規范構成的中國特色社會主義法律體系已經形成。這里有兩點值得確認：其一是法律體系已經形成；其二是法律體系具有層次性。在立法、司法和行政這一層面，行政權力源于法律也只能源于法律；而對那些基于法律的授權而存在的行政權力，在行政系統內部的分配和行使依據又分為行政法規、部門規章和地方政府規章，甚至還包括所謂其他規范性文件。其實，在行政權力與其他權力的關系層面，行政權力的來源也并非僅限于法律，因為地方性法規往往也會成為行政權行使的依據。①參見楊建順：《行政強制法18講》，北京：中國法制出版社，2011年版，第124頁。當然，這里的地方性法規是依據法律授權而成為行政權依據的。在由多層次的法規范組成的法律體系已經形成的背景下，如何確保各層次法規范的實施實效性，便成為推進依法行政和建設法治政府的重要課題。

正如《決定》所指出：“法律的生命力在于實施，法律的權威也在于實施。”故而要“堅決糾正有法不依、執法不嚴、違法不究行為。”這是對“徒法不能自行”法諺的確認，也反映了法制統一和政令暢通的基本要求。②參見《實施綱要》。要建設法治政府，就應當完善依法行政體制，保障各級政府在法治軌道上開展工作，在執法體制、執法程序、執法方式和執法責任及權能等方面依法推進；要確保法律的實施具有實效性，則應當加快建設法治政府，做到職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。《決定》雖然僅強調了法律體系之中的“法律”實施問題，但是，其關于法治政府的上述要素的闡述，既是對國務院《全面推進依法行政實施綱要》（國發〔2004〕10號）（以下簡稱為《實施綱要》）所確立目標③在“全面推進依法行政的目標”項下指出：“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現建設法治政府的目標”。并具體列出7項目標，進而提出了“依法行政的基本原則和基本要求”。《實施綱要》。的確認和拓展，也是對黨的十八大④黨的十八大報告提出：“要在十六大、十七大確立的全面建設小康社會目標的基礎上努力實現新的要求”，“依法治國基本方略全面落實，法治政府基本建成”。在“全面推進依法治國”項下，十八大報告確認了“法治是治國理政的基本方式”，要求“提高領導干部運用法治思維和法治方式深化改革、推動發展、化解矛盾、維護穩定能力”。胡錦濤：《堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進，為全面建成小康社會而奮斗》，《人民日報》2012年11月8日。和十八屆三中全會⑤黨的十八屆三中全會提出“推進法治中國建設”，強調指出：“建設法治中國，必須堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設。”《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，《人民日報》2013年11月16日。相關論述的確認、總結和體系化。

二、依法全面履行政府職能須有過程論的視野

（一）依法全面履行政府職能須全面制定和完善相關法規范

如前所述，法規范的存在成為建設法治政府的首要條件。從行政過程論⑥所謂行政過程論，是指從總體上動態的考察行政過程中所出現的所有法現象的行政法學方法論。參見[日]鹽野宏：《行政法總論》，楊建順譯，北京：北京大學出版社，2008年版，第33頁注釋、第56頁。的視角來說，確認和實現政府職能，首先需要全面制定和完善相關法規范，將改革創新置于法的框架之內，使改革創新于法有據，從而獲得普遍支持和服從的正統性。也就是說，需要有行政組織法、行政程序法、行政行為法和行政監督救濟法，以整個行政過程的法規范的制定和完善來支撐。

《決定》明確指出要“完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構、職能、權限、程序、責任法定化”。這就要求完善行政組織法，制定行政程序法，推進機構、職能、權限、程序和責任的法定，并確保其合理化。很顯然，無論是行政組織法，還是行政程序法，都不是單純以一個法典就能解決問題的，而是在法律統領下由一系列法規范群所組成，需要在法制統一原則下進行職能和事權劃分，依法讓政府職能得以確定，并依法讓政府行使權力的程序得以確定，進而還需要補齊政府依法作為的行政行為法和貫徹權責一致原則的行政監督救濟法。這樣，才能為全面履行政府職能提供制度和法律保障。

（二）法律保留的原則⑦關于法律保留的各種學說，參見楊建順：《行政強制法18講》，北京：中國法制出版社，2011年版，第125-132頁。是行使行政權力的基本原則

法律保留的原則要求行政活動必須有權力機關制定的法律根據。法律優先的原理要求任何行政活動都不得違反法律，且行政措施不得在事實上廢止、變更法律。《決定》要求“行政機關要堅持法定職責必須為、法無授權不可為”，這揭示了依法行政和建設法治政府的法律保留原則。并且，《決定》采用了侵益保留論，要求“行政機關不得法外設定權力，沒有法律法規依據不得作出減損公民、法人和其他組織合法權益或者增加其義務的決定”。這是對國務院《實施綱要》相關規定①“合法行政。行政機關實施行政管理，應當依照法律、法規、規章的規定進行；沒有法律、法規、規章的規定，行政機關不得作出影響公民、法人和其他組織合法權益或者增加公民、法人和其他組織義務的決定。”的確認，并在法規范依據上從“法律、法規和規章”限縮為“法律法規”，這是在對法律法規規章授權說②最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第39條第1款最后一句規定：“法律、法規、規章和其他規范性文件對行政機關履行職責的期限另有規定的，從其規定。”第86條規定：“行政機關根據行政訴訟法第六十六條的規定申請執行其具體行政行為，應當具備以下條件：……（三）申請人是作出該具體行政行為的行政機關或者法律、法規、規章授權的組織；……。”由此可以說，最高法院司法解釋采用了法律法規規章授權說。此外，《實施綱要》關于“合法行政”的闡述，也標明其采用了法律法規規章授權說。參見前注。和法律法規授權說③目前我國相關法規范大多采用法律法規授權說。例如，《行政訴訟法》第25條第4款前一句規定：“由法律、法規授權的組織所作的具體行政行為，該組織是被告。”另外，該法第11條第2款、第37條、第38條第1款等，都采用了“法律、法規”依據說。進行比較衡量的基礎上作出的選擇，體現了一種嚴格規范的價值取向。當然，將法規范依據限縮為“法律法規”，并不意味著其他下位階的法規范不必要，而是意味著首先應當以法律、行政法規和地方性法規為依據，在此基礎上進而制定完善相應的執行性、實施性的法規范。也就是說，這里的“法外”的“法”還應當涵蓋規章、其他規范性文件乃至相關標準等。

（三）恪盡職守須有完善的授權、委托和評價機制作為支撐

國家行政機關是一個有機整體，每個職位都是整體的組成部分。根據《公務員法》規定，各職位上的公務員必須忠于職守，盡職盡責，服從領導，聽從命令，勤奮工作，不能擅離職守，不得消極怠工，不得自行其是違抗上級依法作出的決定和命令。正如《決定》所倡導的那樣，要“勇于負責、敢于擔當，堅決糾正不作為、亂作為，堅決克服懶政、怠政，堅決懲處失職、瀆職”。

這里所說的“負責”和“擔當”，揭示了形式法治主義和實質法治主義進行對話的理念，要求做到有法則依法，無法則輔之以情以理，但不得作出侵益行為（侵益保留論）。在某些領域、某些階段還沒有法的時候，則需要運用法的原理，運用法解釋的手段，為了公共利益、為了公民、法人和其他組織的合法權益而作為或者不作為。很顯然，這種“負責”和“擔當”也需要建立和完善相關授權、委托和評價制度。尤其是需要建立其科學的評價制度，以確保“勇于負責、敢于擔當”者得到公正評價，而不至于受到無原則的“追責”等困擾。

（四）推進綜合執法應當與科學分類制度相結合

《決定》要求“推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制”，加快建設法治政府。這里姑且不談“加快”的問題，專門就綜合與分散的問題談點兒體會。從行政權運作的規律性來說，在建設法治政府的過程中，應當堅持行政組織法原理，對人員、機構和機制實行科學分類、專業分工，以確保各職位上的人員都能夠精準高效地完成各自職責范圍內的任務目標，并能做到與其他崗位人員協作、統籌。很顯然，這里是首先有分類，然后有各自恪盡職守，再次是相互之間協作、統籌的問題。在這層意義上說，如何理解這里的“推進綜合執法”本身就是建設“依法行政體制”的重要課題，需要結合各地、各領域的具體情況因地制宜地作出抉擇，而不宜將其簡單化。

（五）權力清單制度是行政組織法律主義的階段性課題

完善行政組織法律制度，是《決定》提出的一個重要課題。然而，在長期的歷史發展過程中，由于行政組織法規范的闕如，導致許多政府部門尚不清楚自己的職能和事權。于是，《決定》要求“推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。”這是一項非常重要的工作。從原理論來說，所謂權力清單應當存在于組織成立之前；從實踐論來看，權力清單制度的推行，將有助于完善行政組織法。“推進各級政府事權規范化、法律化”的問題，提出了需要堅持行政組織法律主義的問題。《決定》要求“完善不同層級政府特別是中央和地方政府事權法律制度，強化中央政府宏觀管理、制度設定職責和必要的執法權，強化省級政府統籌推進區域內基本公共服務均等化職責，強化市縣政府執行職責”。在“法律制度”中分別明確中央、省級和市縣級政府的相關職責，做到既發揮地方積極性，又確認和維護中央權威及上下級機關間的科學定位，這無疑是完善行政組織法規范的重大課題。

三、健全依法決策機制須有參與型行政理念①“所謂參與型行政，亦稱互動型行政，是指行政機關及其他組織在行使國家行政權，從事國家事務和社會公共事務管理的過程中，廣泛吸收私人參與行政決策、行政計劃、行政立法、行政決定、行政執行等行政過程，充分尊重私人的自主性、自立性和創造性，承認私人在行政管理中的一定程度的主體性，明確私人參與行政的權利和行政機關的責任和義務，共同創造互動、協調、協商和對話行政的程序和制度。”楊建順：《行政規制與權利保障》，北京：中國人民大學出版社，2007年版，第171頁。作為支撐

（一）參與型行政的理念與決策民主化、科學化

《決定》特別重視參與型行政的理念，要求“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確”。這就為行政決策的民主化、科學化提供了制度和機制上的支撐。不僅應當注重借助外部力量，而且還應當特別注重行政自身制度和機制建設，《決定》要求“建立行政機關內部重大決策合法性審查機制，未經合法性審查或經審查不合法的，不得提交討論”。首先是重大決策合法性審查機制的建立和健全，接下來便是在整個行政過程中推進合法規范運營機制。②參見楊建順：《論食品安全的風險交流與合法規范運營》，《法學家》，2014年第1期。無論哪種機制的建立和健全，都是行政法學研究應當為之努力的課題。

（二）決策科學化與政府法律顧問制度

如前所述，決策科學化需要注重專家論證、風險評估、合法性審查等，而這方面的隊伍建設亦需要從制度和機制上予以保障。《決定》特別規定：“積極推行政府法律顧問制度，建立政府法制機構人員為主體、吸收專家和律師參加的法律顧問隊伍，保證法律顧問在制定重大行政決策、推進依法行政中發揮積極作用。”這是對十八屆三中全會關于“普遍建立法律顧問制度”要求的確認和發展，并明確了政府法律顧問制度的基本框架，而如何保證其“發揮積極作用”，應當是接下來需要深入研究的課題。

（三）重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制

《決定》明確指出：“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領導人員和相關責任人員的法律責任。”在立法政策層面堅持這種“終身責任追究制度”和“嚴格追究”責任的姿態，很有必要，而在具體的制度架構和執行層面，如何做到科學合理配置制度資源，確認“決策嚴重失誤或者依法應該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的”條件是否成就，依據如何將相關法規范涵攝于事實，則是接下來需要認真對待的重要課題。

四、深化行政執法體制改革需要理順職能和事權

（一）合理配置執法力量的前提是理順職能和事權

從行政組織法來看，應當首先確立政府的職能，然后才是對事權的分配。《決定》指出：“根據不同層級政府的事權和職能，按照減少層次、整合隊伍、提高效率的原則，合理配置執法力量。”雖然目前階段“減少層次”是突出矛盾，但是，從行政執法體制的長遠發展來看，則應當分類對待，該增加的增加，而不是全都搞“直屬”、“直管”之類的機構設置。這個問題和“綜合執法”的要求一起，是值得深入研究的行政組織法課題。

（二）綜合執法與跨部門綜合執法的利弊分析

《決定》強調：“推進綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類”，指明了市縣兩級政府執法隊伍發展的方向。當然，并非所有領域一概而論。《決定》同時指出：“重點在食品藥品安全、工商質檢、公共衛生、安全生產、文化旅游、資源環境、農林水利、交通運輸、城鄉建設、海洋漁業等領域內推行綜合執法，有條件的領域可以推行跨部門綜合執法。”也就是說，在推進綜合執法的同時，也需要分類執法、統籌協調的執法觀。至于“有條件的領域可以推行跨部門綜合執法”，更需要切實把握好“條件”，謹防濫用。

（三）城管執法體制的改革和完善

“城市管理意味著諸多復雜因素的統一整合，是對諸多事務的分別處理。在城市的公共管理中，政府承擔著重要的角色，城管執法是城市政府及其職能部門職責的重要體現。我們要辨證、全面地看待城管執法問題，充分認識到城市化離不開城管執法，既然離不開這種職能，就要設置相應的隊伍，賦予其相應的手段；同時要充分認識到城管執法實踐中存在的問題，切實地建構起對城管執法的相應規范，為客觀、公正、公開而有實效地進行城管執法提供支撐。”③楊建順：《城管，在理解和參與中優化》，《城市管理與科技》，2013年第2期。《決定》認為：“完善市縣兩級政府行政執法管理，加強統一領導和協調。理順行政強制執行體制。理順城管執法體制，加強城市管理綜合執法機構建設，提高執法和服務水平。”這將為“設置相應的隊伍，賦予其相應的手段”，“為客觀、公正、公開而有實效地進行城管執法提供支撐”。

（四）持證上崗和資格管理制度與行政助手的理論

《決定》指出：“嚴格實行行政執法人員持證上崗和資格管理制度，未經執法資格考試合格，不得授予執法資格，不得從事執法活動。”從行政組織法的角度來說，這是非常理想的狀態；而從行政行為法的角度來說，無執法資格便“不得從事執法活動”，同樣也揭示了規范執法的理想狀態，但是，在目前階段乃至相當長時期，若嚴格推行，則可能不具有實效性。這個問題可以從理論上和實踐中兩個層面來理解。在理論上，關于輔助人員的問題，可以引入行政助手的理論或者官民的協動、伙伴關系以及市民參入的理念等。①參見[日]南博方：《行政法》（第六版），楊建順譯，北京：中國人民大學出版社，2009年版，第11頁。在實踐層面，因為長期以來形成的局面，要在短期內全部解決輔警、協管等問題，可能并不具有現實性。

（五）行政執法和刑事司法銜接機制的完善

在行政法上，行政主體之間相互信任，以誠實信義的方法作出行政行為，是維護國家行政管理的統一性、連續性的要求，也是樹立行政相對人對行政主體的信任，保護行政相對人對行政行為合法信賴的前提和基礎。《決定》特別強調指出：“健全行政執法和刑事司法銜接機制，完善案件移送標準和程序，建立行政執法機關、公安機關、檢察機關、審判機關信息共享、案情通報、案件移送制度，堅決克服有案不移、有案難移、以罰代刑現象，實現行政處罰和刑事處罰無縫對接。”那么，在行政主體和其他國家機關之間的相互信任、互相尊重和協調統籌，便當然地成為法治政府建設需要認真解決的重要課題。

五、堅持嚴格規范公正文明執法需要規范全過程的行為

（一）嚴格規范公正文明執法的辨析

這里的“嚴格規范公正文明執法”，應當是嚴格執法、規范執法、公正執法和文明執法是合稱，主張其中的任何一項都是重要的，而它們之間分別是什么關系的問題，可能會有諸多不同的理解。一般而言，應當以“依法執法”來統轄。

（二）完善執法程序的制度支撐

《決定》要求：“依法懲處各類違法行為，加大關系群眾切身利益的重點領域執法力度。”要實現這一目標，就要有制度支撐：“完善執法程序，建立執法全過程記錄制度。明確具體操作流程，重點規范行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政收費、行政檢查等執法行為。嚴格執行重大執法決定法制審核制度。”這里的“嚴格執行”，與各領域既有的法規范是什么關系？對這里的“重大執法決定法制審核制度”如何“嚴格執行”？最終都需要著力于“依法”，依法建構相關制度，依法執行相關規定。

（三）行政裁量權基準制度的完善

“行政法的精髓在于裁量。”②楊建順：《行政規制與權利保障》，北京：中國人民大學出版社，2007年版，第1頁。行政的活力也在于裁量。另一方面，裁量空間過大，裁量權失去必要的約束，又極易導致權利濫用。因此，《決定》強調指出：要“建立健全行政裁量權基準制度，細化、量化行政裁量標準，規范裁量范圍、種類、幅度。加強行政執法信息化建設和信息共享，提高執法效率和規范化水平”。

行政主體行使行政權，一方面須受法規范的羈束，另一方面須適應社會千變萬化的復雜事態，根據相應授權或者委托，對相應事務作出裁量判斷，這就是所謂“行政裁量”。行使行政裁量權，必須在合法范圍內，經過深思熟慮的抉擇，公平公正的考量，尊重法定的程序，不能只求達到目的而不擇手段。討論法治思維、法治政府評價的問題，就離不開對行政裁量的考察。考察行政裁量的問題，不僅有助于把握行政裁量司法統制的界限和基準，而且有助于促進法規范的制定和解釋之完善，有助于依法行政水平的提升。③參見楊建順：《論給付行政裁量的規制完善》，《哈爾濱工業大學學報》（社會科學版），2014年第5期。裁量權基準制度以及裁量標準的細化、量化等，將有助于所裁量的行政事宜既符合法定程序又符合公平正義。

（四）行政執法責任制的全面落實

《決定》強調：“全面落實行政執法責任制，嚴格確定不同部門及機構、崗位執法人員執法責任和責任追究機制，加強執法監督，堅決排除對執法活動的干預，防止和克服地方和部門保護主義，懲治執法腐敗現象。”這是對權責一致原則的確認，是對相關制度資源的配置。

誠然，行政執法責任制需要在每個領域、每個層面、每個法規范中予以落實，而無法統一建構。但是，將不同部門及機構、崗位執法人員的責任制分別建構起來，在統一建構的執法責任制體系下，可以期待協調、統籌又尊重各領域規律性，使相關制度發揮其應有的功效。

需要強調確認的是，“堅決排除對執法活動的干預”，并不排斥合法的層級監督。相反，《決定》非常重視層級監督。關鍵是如何正確區分對執法活動的違法干預和合法的層級監督，如何確保上司對部下的合法、合理執法予以最充分、最及時的支持和指導。

六、強化對行政權力的制約和監督重點要加強政府內部權力的制約

強化對行政權力的制約和監督，很重要，但是，更重要的應當是“規范”，而不應只強調“制約和監督”。《決定》在列出相關監督的基礎上，指出了內部監督是重點，揭示了法治政府建設最關鍵的課題。

（一）外部監督 （異體監督）

加強黨內監督、人大監督、民主監督、行政監督、司法監督、審計監督、社會監督、輿論監督制度建設，努力形成科學有效的權力運行制約和監督體系，增強監督合力和實效。這些監督都很重要，為確保其發揮作用，需要建構一系列機制制度，尤其是在法治的層面，實現以權力制約權力，具有重要意義和作用。

（二）內部監督 （同體監督）

健全和完善內部監督的行政自律制度，是法治政府建設的重點，也是難點。行政法和行政法學應當在此部分多下些工夫。

《決定》指出：“加強對政府內部權力的制約，是強化對行政權力制約的重點。”認識到這一點，就需要在健全內部權力制約機制上下工夫，要“對財政資金分配使用、國有資產監管、政府投資、政府采購、公共資源轉讓、公共工程建設等權力集中的部門和崗位實行分事行權、分崗設權、分級授權，定期輪崗，強化內部流程控制，防止權力濫用。”所列出的這些機制都具有重要意義，而層級監督和專門監督的作用也不可忽視。決定強調：要“完善政府內部層級監督和專門監督，改進上級機關對下級機關的監督，建立常態化監督制度。完善糾錯問責機制，健全責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、罷免等問責方式和程序”。“建立常態化監督制度”，這也是合法規范運營機制所追求的一種狀態。

（三）依法獨立的審計監督

《決定》指出：要“完善審計制度，保障依法獨立行使審計監督權。對公共資金、國有資產、國有資源和領導干部履行經濟責任情況實行審計全覆蓋。強化上級審計機關對下級審計機關的領導。探索省以下地方審計機關人財物統一管理。推進審計職業化建設”。強化上級審計機關對下級審計機關的領導，非常重要。而更重要的是予以支持。

七、全面推進政務公開有待法律和制度支持

（一）政務公開的常態化

《決定》指出：要“堅持以公開為常態、不公開為例外原則，推進決策公開、執行公開、管理公開、服務公開、結果公開”。這種“常態”和“例外”的確認，是對《政府信息公開條例》相關規定的肯定和拓展。《決定》要求：“各級政府及其工作部門依據權力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據、實施主體、職責權限、管理流程、監督方式等事項。重點推進財政預算、公共資源配置、重大建設項目批準和實施、社會公益事業建設等領域的政府信息公開。”目前是“依據權力清單”進行公開，更理想的應當是“依據法定職責”公開。《決定》沒有提及《信息公開法》的制定問題，但是，全面推進政務公開需要法律和制度支持，相關立法當然亦是今后的課題。

（二）參照實施與行政執法公示

《決定》規定：“涉及公民、法人或其他組織權利和義務的規范性文件，按照政府信息公開要求和程序予以公布。推行行政執法公示制度。推進政務公開信息化，加強互聯網政務信息數據服務平臺和便民服務平臺建設。”

八、救濟機制的完善亦是法治政府建設的重要課題

《決定》沒有在第三部分談及救濟機制完善的問題。但是，這并不意味著《決定》忽視了救濟機制在法治政府建設中的重要地位，而是在其他部分已有論述，再次省略，避免了重復。

例如，在第二部分“完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，加強憲法實施”中進行了如下論述：“(四)加強重點領域立法……健全公民權利救濟渠道和方式。”在第五部分“增強全民法治觀念，推進法治社會建設”中設專項“(四)健全依法維權和化解糾紛機制”，提出了諸多依法維權和救濟途徑。其中，與建設法治政府相關的也很多，要把信訪納入法治化軌道，保障合理合法訴求依照法律規定和程序就能得到合理合法的結果。健全社會矛盾糾紛預防化解機制，完善調解、仲裁、行政裁決、行政復議、訴訟等有機銜接、相互協調的多元化糾紛解決機制。完善人民調解、行政調解、司法調解聯動工作體系。健全行政裁決制度，強化行政機關解決同行政管理活動密切相關的民事糾紛功能。這些都與法治政府建設的課題息息相關。

九、“深入”和“加快”需要辨證理解

值得注意的是，《決定》用“深入”來修飾“推進依法行政”，用“加快”來修飾“建設法治政府”，絕不應當理解為只是文字表述上的修飾，更不應當將不問條件是否具備只顧追求速度的做法予以正當化。《決定》中這種修飾詞的使用，表明了一種價值取向：在多年來推進依法行政的基礎上再進一步，追求形式法治主義和實質法治主義的對話；在建設法治政府的過程中盡量爭取時間，“更好維護和運用我國發展的重要戰略機遇期”，但要扎實推進“法治”，“更好發揮法治的引領和規范作用”。

十、依法行政、建設法治政府是堅持“黨的領導”的體現

《決定》強調“各級政府必須堅持在黨的領導下……”，這與依法行政、建設法治政府是什么關系？這個問題很重要，也是人們非常關注的，需要認真領會，切實貫徹執行。在這里，對“黨的領導”的正確理解，基于對依法治國、依法執政和依法行政的分類理解。正如《決定》在第七部分“加強和改進黨對全面推進依法治國的領導”所指出：“黨的領導是全面推進依法治國、加快建設社會主義法治國家最根本的保證。必須加強和改進黨對法治工作的領導，把黨的領導貫徹到全面推進依法治國全過程。”另一方面，《決定》在第三部分指出：“各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，創新執法體制，完善執法程序，推進綜合執法，嚴格執法責任，建立權責統一、權威高效的依法行政體制，加快建設職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府。”

可見，“在法治軌道上開展工作”本身就是堅持“黨的領導”的體現和內在要求。正如我國《憲法》“序言”所指出：“全國各族人民、一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織，都必須以憲法為根本的活動準則，并且負有維護憲法尊嚴、保證憲法實施的職責。”《憲法》第5條第4款規定：“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律。一切違反憲法和法律的行為，必須予以追究。”

法治政府的核心，首先是對憲法和法律的充分尊重，并嚴格按照憲法和法律來行使權力。法治政府，需要確切、扎實地，全面而系統地來遵循法治行政的原則。行政法上一直強調合法性、合理性這兩大原則。除此之外，還有公開原則，通過公開來確保合法性和合理性原則得到貫徹實施。①參見楊建順：《依法治國的核心是規范權力》，鳳凰網，2014年10月21日。“在法治軌道上開展工作”本身就是堅持“黨的領導”的體現。

結語

正如《決定》所指出：“全面推進依法治國是一個系統工程，是國家治理領域一場廣泛而深刻的革命，需要付出長期艱苦努力。”《決定》的內容非常豐富，需要花時間、下氣力，字斟句酌地認真學習，深刻理解并切實貫徹落實。本文只是對《決定》所闡述的“法治政府”進行了解讀。要全面、系統、準確而深入地理解這個課題，應當堅持法治行政原理，建構和完善法律保留、法律優先和司法審查的法治體系，以行政法來規范行政權力的行使，使其成為追求合法、合理的行政目的、既符合法定程序又符合實體公平正義的必要的善。

責任編輯：孫艷蘭

作者楊建順，男，中國人民大學法學院教授、博士生導師，日本國一橋大學法學博士，《法學家》副主編，比較行政法研究所所長，中國行政法學研究會副會長（北京 100872）。