我國失地農民養老保險問題

邢景朋 李含偉 朱 蓉 魏曉靜 (上海工程技術大學管理學院，上海 201620)

據統計，目前我國失地農民人數大約有5 000多萬人，估計到2030年將達到1.1億人〔1〕。土地對農民不僅具有經濟功能而且還具有社會保障功能，失去了土地也就意味著失去了生活來源和生活保障。目前，我國學者對失地農民養老保險問題的研究主要集中在建立失地農民養老保險體系的必要性、失地農民養老保險存在的問題和完善失地農民養老保險制度的對策三大方面。

1 建立失地農民養老保險體系的必要性

1.1 有利于推進城鄉一體化進程 張懷雷〔1〕指出，為失地農民提供適當水平的社會保障，并與城市現有的社會保障制度保持兼容性，為最后的接軌奠定基礎，才有可能實現城市和農村社會保障的接軌，最終建立起城鄉一體化的社會保障制度。紀世雄〔2〕認為，建立和完善失地農民社會保障制度，就可以彌補社會保障制度的不足，對失地農民生活有所保障，推進城鄉一體化進程。

1.2 有利于維護社會穩定 吳芝花〔3〕認為，對于那些年齡較大、文化程度低的農民，在失去土地后，對生活前景感到彷徨、焦慮甚至失去信心，因此，妥善地解決好失地農民的補償安置和社會保障問題，有利于社會的穩定發展。謝慧明〔4〕認為，我國失地農民社會養老保障缺失的現實使征地引發的社會矛盾升級，因此，失地農民養老保險解決的好壞，不僅關系到一個龐大群體的生活質量，更關系到社會公平和社會穩定。

1.3 有利于促進城鎮化發展 叢旭文等〔5〕認為，我國城鎮化進程滯后最重要的一個原因就是失地農民的社會保障體系不健全，農民在走向城市的過程中還有后顧之憂，使他們難以融入城鎮的生產與生活，只有完善失地農民社會保障體系，才能有效地推進我國的城鎮化進程。武永成等〔6〕認為，只有建立省級統籌的城郊失地農民社會保障制度，才能夠更大限度地抵御現代工業經濟發展所帶來的各種風險，調動和發揮勞動者的勞動積極性，減少城鎮化的最廣大參與者對城鎮化的抗拒和阻力，進一步促進社會生產力的發展。

盡管角度不同，但學者們都認為，目前建立失地農民養老保險體系有著深刻的現實意義。必須重視失地農民養老保險體系的構建，這樣做不僅可以實現社會公平還可以解決失地農民的養老保險問題。

2 失地農民養老保險的歷史沿革和現狀評述

2.1 失地農民養老保險的歷史沿革 我國失地農民問題產生較早，由于各個時期的歷史環境不同，因此，解決失地農民問題也采取了不同的方式。在計劃經濟時期，政府采取“以土地換就業”的安置方式，征地單位按指標錄用被征地勞動力，同時，還為失地農民辦理“農轉非”手續，將他們納入城鎮職工隊伍管理，并且享受和城鎮職工同等的工資福利和養老保險等待遇，較好地解決了失地農民就業和社會保障問題。

改革開放以后，政府不斷地調整征地補償制度，并制訂了法律。1982年國務院公布了《國家建設征用土地條例》，首次提出了安置補償費，并規定了安置的主要途徑是將戶口“農轉非”，在由政府按指令性計劃對農民進行招工安置，用現代的福利制度代替傳統的土地保障。1986年全國人大常委會通過了《中華人民共和國土地管理法》，在總結實踐經驗基礎上，將征收耕地的補償費用上升為法律規定，以更好地維護農民利益。

為了有效地解決失地農民社會保障問題，在1999年，國土資源部選擇了廣東、浙江、福建、江蘇和上海等地作為征地制度改革的試點，探索安置失地農民的具體方式，以更好地維護失地農民的權益。2013年國土資源部還將繼續推進征地制度改革試點工作，切實解決失地農民存在的問題。

2.2 我國失地農民養老保險存在的問題

2.2.1 失地農民參保積極性低 國內學者從不同的角度探討了失地農民養老保險參保積極性低的問題。林黎〔7〕從失地農民自身的原因解讀這個問題，他認為失地農民由于年齡偏大和文化水平低很難在城鎮找到穩定的工作，使收入減少，難以承擔較高的繳費比例。還有的學者從政府的視角探討這個問題，成新軒〔8〕則認為政府在招商引資中存在的尋租行為，將土地以較低的價格出讓給開發商，這在無形之中減少了征地補償款，損害了失地農民的利益，也極大地影響了失地農民參保的積極性。李東?！?〕指出，由于政府對養老保險的相關政策宣傳不到位，使失地農民對政策了解不夠詳細。同時，政府在養老保險基金的運作過程中，未能全面地將信息公開，失地農民喪失了知情權和監督權，影響了參保積極性。

2.2.2 養老金待遇水平低 關于失地農民養老金待遇水平的研究，學者主要采取實地調查的方法。溫樂平〔10〕對江西省失地農民養老保險現狀的調查發現，該省各市縣的失地農民養老金待遇水平普遍在50～300元之間，其中以150元左右居多，遠遠低于城鎮居民養老金待遇水平，與城鎮職工的養老金水平就更不能相提并論了，根本沒有達到失地農民所在地最低工資標準的70%。王莉麗〔11〕以重慶市為例，探討了西部地區失地農民養老保險待遇水平問題，認為西部地區失地農民養老保障水平低，而且保險金給付額固定，沒有建立起失地農民養老金正常地調整和增加機制，這會降低失地農民的生活水平。

2.2.3 養老保險的立法缺失 目前，我國已經頒布實施的相關法律并不能滿足失地農民養老保險的現實需求，對此學者們也提出了自己的看法。伊寶德等〔12〕認為，我國迄今還沒有一部專門規范被征地農民社會保險的全國性立法。關于失地農民養老保險的相關規定主要體現在國家層面的政策文件，失地農民養老保險法律制度的建設遠遠落后于城市化的速度，阻礙了全國統一的被征地農民養老保險制度的建立和發展。鄧江凌等〔13〕指出，我國失地農民養老保險立法的缺失，使面臨的許多問題都無法可依，僅僅依靠行政手段解決，工作的規范性和機制運行的穩定性得不到保證。因此，有必要根據我國農村失地農民養老保險工作的經驗和實際情況，制定一部《農村失地農民養老保險法》。

3 完善失地農民養老保險制度的對策

3.1 提高失地農民養老金待遇標準 白玉冬〔14〕認為，失地農民養老金的制定標準，要考慮物價上漲和通貨膨脹的影響因素，并隨著經濟的發展水平、農民消費額的增長和生活水平的提高做出相應調整，動態制定，加大失地農民養老金補貼力度，提高失地農民養老金待遇標準。溫晶峰〔15〕指出，失地農民養老金發放水平的確定應該堅持保障基本生活和分享社會發展成果相結合的原則，使養老金既能滿足失地農民的基本生活需要，又能隨其他社會成員的收入和生活水平的提高而提高。

3.2 建立失地農民就業保障制度 李曉華等〔16〕認為，政府應該設立專項資金用于對失地農民的免費技能培訓，并主動為失地農民開發就業崗位，還要鼓勵有條件的農民自主創業，促進失地農民就業，才能解決失地農民養老保障的根本問題。高萍〔17〕認為，要確立就業優先的理念，制定促進失地農民就業配套政策，鼓勵用地單位和企業把合適的崗位優先安排給失地農民，切實解決失地農民的就業問題。

3.3 提供法律援助 曹群媛〔18〕認為，失地農民的經濟能力有限。當他們的合法權益受到侵犯時，要為失地農民提供多種方式的法律援助，使農民對土地權利的行使得到法律的保護。王順喜〔19〕認為，失地農民是社會弱勢群體，要將失地農民的法律保護和法律援助放在維護和促進社會整體利益需要的高度來對待，積極宣傳法律知識，幫助他們知法、懂法和用法。

3.4 加強失地農民養老保障基金的監管 張慧〔20〕認為，應該由政府專職的部門統一管理失地農民養老保障基金，建立財政賬戶，單獨建賬，確保?？顚Ｓ?，不得擠占、截留和挪用。蔡海燕〔21〕認為，失地農民養老保障資金的管理重點應該放在事前風險的防范上，提早加強監督機制的建設。將資金的使用渠道和辦法在制度中明確，增強資金使用的透明度，發揮社會監督的作用。

4 不足

綜上，國內學者認為失地農民的產生是經濟社會發展和城鎮化進程中的一種必然現象，但目前研究還有很多不足之處，首先，在研究方法上存在不足，失地農民養老保險存在問題的研究以定性研究方法為主，主要涉及相關理論和經驗研究，定量研究方法運用的比較少，因而得出的研究結論說服力較差。其次，研究對象主要是廣義上的失地農民，忽略了失地農民整體內部各個組成群體之間的差異，使已有的研究成果不能準確地反映失地農民的差異性需求。再次，如何解決當前失地農民養老保險體系存在的問題只是理論探討，提出了一些不成熟的觀點，還缺少具體可行的制度研究。第四，國內發達地區的失地農民養老保險的研究比較深入，但欠發達地區失地農民養老保險問題的研究較少，從而得出的結論就會有局限性，難以從根本上解決失地農民養老保險問題。

1 張懷雷.城市化進程中不可忽略的社會化建設——對失地農民社會保障體系的芻議〔J〕.財會研究，2012;33(15):71.

2 紀世雄.試論建立失地農民社會保障體系的必要性〔J〕.現代交際，2012;26(2):22.

3 吳芝花.談失地農民社會保障制度的建構〔J〕.河北農業科學，2008;20(10):128.

4 謝慧明.和諧社會與失地農民社會養老保障制度安排〔J〕.新西部，2008;10(8):6.

5 叢旭文，黃晶梅.城市化失地農民的社會保障問題研究〔J〕.求索，2012;32(3):75.

6 武永成，吳 玲，周 沖.建立省級統籌的城郊失地農民基本養老保險制度的必要性研究〔J〕.商場現代化，2010;39(2):174.

7 林 黎.推進失地農民養老保險的困難分析〔J〕.社會科學家，2009;24(6):50-1.

8 成新軒.失地農民養老保險存在的問題與對策〔J〕.中國財政，2010;55(18):62.

9 李東海 .農村失地農民養老保險問題研究〔J〕.發展，2011;39(12):136.

10 溫樂平.論失地農民養老保險的制度保障〔J〕.南昌大學學報(人文社會科學版)，2010;48(4):92.

11 王莉麗.對我國西部地區失地農民養老保險問題的探討〔J〕.沿海企業與科技，2007;12(6):58.

12 伊寶德，趙宏燕.被征地農民社會養老保險面臨的困境與對策〔J〕.經濟研究導刊，2012;8(23):83.

13 鄧江凌，李 萍.我國失地農民養老保險法律制度探析〔J〕.重慶科技學院學報(社會科學版)，2010;17(14):52-3.

14 白玉冬.城鎮化進程中失地農民養老保障問題探究〔J〕.農業經濟，2012;32(10):109.

15 溫晶峰.構建失地農民養老保險的途徑探討〔J〕.中國商界，2010;3(2):26.

16 李曉華，于紅梅.論被征地農民養老保障問題〔J〕.內蒙古民族大學學報(社會科學版)，2011;37(9):96.

17 高 萍.我國失地農民問題的思考〔J〕.科技信息，2011;29(8):46.

18 曹群媛.關于肥西縣失地農民社會保障問題的思考〔J〕.安徽行政學院學報，2010，1(4):94.

19 王順喜.我國失地農民現狀分析及政策建議〔J〕.中國軟科學，2009;24(4):9.

20 張 慧.城市化進程中被征地農民的社會保障問題研究〔J〕.江蘇農業科學，2011;39(4):528.

21 蔡海燕.城市化進程中的重慶失地農民養老保障問題初探〔J〕.湖南農機，2010;39(5):66.