打破養老保險“雙軌制”的政策選擇

●孫靜劉昌平

打破養老保險“雙軌制”的政策選擇

●孫靜劉昌平

一、養老保險“雙軌制”的由來與問題

養老保險“雙軌制”是指公務員以及部分事業單位人員與企業職工實行兩套完全不同的養老保障制度，致使養老保障制度“雙軌運行”。

（一）養老保險“雙軌制”的形成

從20世紀80年代初期開始，為適應國有企業改革，甩掉“企業辦社會”的包袱，部分地區著手探索社會保障制度改革，尤其是改革“福利依附性”最強的企業退休金制。但直至1997年國務院頒布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，才最終統一了城鎮職工基本養老保險制度，將制度模式設計為社會統籌與個人賬戶相結合，其養老金目標替代率（基本養老金與在崗職工平均工資的比例）確定為58.5%。2005年，《國務院關于完善企業職工基本養老保險制度的決定》中又將基本養老金目標替代率上調為現行的59.2%。

建國后，機關事業單位建立了單位保障的退休金制度，除部分地區探索試點事業單位的社會養老保險統籌改革之外，目前大部分地區的機關和事業單位仍然沿襲計劃經濟體制下的單位退休保障制度，由財政統一籌資、統一支付，并且在1993年之后將退休金目標替代率——退休金與退休前工資的比例，從75%進一步提高到90%左右，其支付標準遠遠高于企業退休人員，結果是機關事業單位人員不需繳納養老保險費卻可以享受高額的養老金待遇，企業職工繳費負擔沉重但養老金水平卻遠遠低于機關事業單位人員。

養老保險“雙軌制”的形成既有主觀原因也有客觀因素。客觀原因主要是目前我國經濟體制改革進程不一，形成了一個從企業到事業單位再到國家機關的循序漸進的改革過程，并且機關和事業單位改革直至目前依然沒有突破性進展，使養老保險等相關制度建設滯后；主觀原因則在于單位保障體制的既得利益者固守傳統的福利依附思想，不愿主動放棄那些依附在身份上的福利特權，一定程度上干預和阻礙了公務員和事業單位人員養老保險制度改革。

（二）養老保險“雙軌制”的問題

隨著事業單位分類改革的推進以及公務員工資福利制度改革的探索，改革國家機關和事業單位實行的現收現付制的單位保障模式已是大勢所趨，民心所向。

1、養老保險“雙軌制”阻礙了勞動力的正常流動。從養老保險“雙軌制”的成因可以看出，機關事業單位養老保障制度和企業職工養老保險制度完全是兩套截然不同的制度模式。機關事業單位實行現收現付制的單位退休金制度，企業基本養老保險制度實行社會統籌（現收現付制）與個人賬戶（基金積累制）相結合的模式。如果從機關事業單位流動到企業，相關人員的退休金待遇水平將出現較大“落差”；而如果從企業變動到機關事業單位，又面臨原基本養老保險個人賬戶的累積額在現階段無法轉移接續的問題，而且相關人員的養老保障待遇會形成雙重管理。

2、養老保險“雙軌制”制約了機關事業單位人事管理等改革措施的順利推進。其實，機關事業單位養老保障制度恰恰是機關事業單位改革的絆腳石。長期以來，有著嚴重“福利依賴”思想以及預期享受高額退休金待遇的公務員和事業單位人員已經很難接受強調個人繳費、推崇權利與義務相對等的社會養老保險方式。更何況，從現收現付制的單位退休保障制度轉換到“統賬結合”的基本養老保險制度依然存在制度轉移接續的障礙。這些心理因素、個人利益和制度安排等方面的問題直接影響到機關事業單位改革的順利推進。

3、養老保險“雙軌制”導致機關事業單位人員與企業職工之間退休待遇懸殊，有悖社會公平正義。從兩項制度的目標替代率看，機關事業單位退休金替代率為90%左右，基本養老金替代率為59.2%，兩者相差30%左右；從繳費方式看，單位退休金全部由各級財政承擔，企業職工卻要繳納相當于工資8%的社會保險費。此外，由于兩套制度的待遇調整機制、在職人員工資的增長機制均不同步，且很長一段時間公務員和事業單位人員的工資增長率快于企業職工，致使兩套制度下退休人員的實際收入水平的差距進一步擴大。

二、公務員養老保險制度改革政策選擇

（一）公務員養老保險制度改革應遵循的原則

事業單位養老保險制度改革方向已經由《中共中央國務院關于分類推進事業單位改革指導意見》等文件給出，本文僅研究機關養老保險制度改革取向，并統一命名為公務員養老保險制度。結合2008年底啟動的上海、重慶、浙江、廣東、山西五省市事業單位養老保險制度改革試點經驗，公務員養老保險制度改革應遵循以下原則：

1、應充分考慮制度模式間的統一性與銜接性。不公平的養老保險“雙軌制”帶來的突出問題是阻礙了勞動力正常流動，進而制約了國家機關和事業單位人事分配等制度的改革。因此，公務員養老保險制度改革的關鍵點就是在制度設計上，首先需要統一公務員養老保險制度、事業單位養老保險制度和城鎮基本養老保險制度的制度模式、繳費方式、管理體制與待遇水平，在此基礎上，構筑不同社會養老保險制度之間的轉續機制，以實現和促進勞動力在機關、事業單位與企業之間順利流動。

2、應形成單位與個人共同繳費制。目前，社會養老保險（城鎮基本養老保險、城鎮居民社會養老保險、新型農村社會養老保險）的繳費方式都是實行單位與個人共同繳費制，事業單位基本養老保險制度改革的方向也是由單位和個人共同負擔，個人繳費全部記入個人賬戶。公務員養老保險制度改革也應該堅持單位與個人共同繳費制的原則，政府作為公務員的雇主承擔繳費義務。這一方面有助于增強個人自我保障意識，減輕財政負擔，另一方面有助于在個人繳費上體現公平正義，解決參加其他參保人員的攀比不滿。

3、應妥善解決新老制度間的平穩過渡。在公務員養老保險制度改革過程中，需注意兩個問題以實現改革的平穩過渡：一是在制度設計方面，在充分考慮原有制度下退休人員既得利益的基礎上，合理確定新制度下退休人員的養老金待遇水平；二是在政策措施方面，需保持新制度實施前參加工作、實施后退休人員的養老金待遇持平，保證這類人員的待遇水平基本穩定。

（二）公務員養老保險制度改革的政策選擇

以促進制度間銜接為基礎，考慮我國現行城鎮基本養老保險制度模式及其改革趨勢，同時借鑒國際經驗，我國公務員養老保險制度設計仍為多層次保障體系，并注意妥善解決轉軌成本。

1、建立多層次公務員養老保障體系。按照“統賬結合”的原則和多層次保障的設計原則，公務員養老保險的制度框架應是一個三支柱養老保障體系，包括公務員養老保險制度、職業年金和個人儲蓄養老計劃。作為第一大支柱的公務員養老保險制度，實行“統賬結合”模式，堅持單位與個人共同繳費制，單位繳費率與個人繳費率與城鎮基本養老保險制度基本一致，基本養老金目標替代率控制在60%左右。作為第二支柱的公務員職業年金，應根據新制度實施后公務員在政府機關工作的年限以及本人工資的一定比例設立，由各級政府出資，目標替代率控制在20-30%，以補償公務員養老保險制度改革后退休金替代率下降的部分；職業年金計劃在治理模式、管理體制與運行機制方面應與事業單位的職業年金和企業年金保持一致，增強三類年金計劃的兼容性。

2、依靠制度外措施解決制度轉軌成本。依然采取“老人老辦法、新人新制度、中人逐步過渡”的政策措施保障新老制度的平穩過渡與合理銜接：對于公務員養老保險制度改革之前已經退休的人員，依然按照單位退休金制度向其提供退休金待遇，且待遇調整機制不變；對于制度改革之后參加工作的公務員，強制其參加公務員養老保險制度；對于制度改革前參加工作、改革后退休的公務員，要為他們單獨設立專門的權益性養老金賬戶，目的是當這類公務員退休后，可以根據他們改革前沒有個人繳費記錄的工作年限等因素確定系數和計發金額，補發養老金。

3、統一配套政策與管理。一是在目前研究漸進式延遲退休方案的基礎上，應統一公務員、事業單位人員和城鎮職工的退休年齡；二是應建立統一的公務員、事業單位人員和企業職工的養老金調整機制，按照統一的調整標準和比例，不受在職職工工資調整的影響；三是打破“雙軌制”后，公務員和事業單位養老保險制度也轉換為社會養老保險，其管理權限應統一移交給各級人力資源和社會保障部門，進行統一管理。

首都經濟貿易大學財政稅務學院、武漢大學社會保障研究中心）

（本文系2012年國家自然科學基金項目“人口老齡化背景下中國養老金財政支出規模與影響因素分析”〈71273198〉的階段性成果。）

（本欄目責任編輯：楊卡）