風景名勝區用地規劃研究進展及啟示

王小璘 張 祎

同濟大學建筑與城市規劃學院景觀學系 上海 200092

1 風景名勝區用地規劃內涵

風景區用地是風景資源存在和依賴的物質空間載體［1-2］。從保證風景區發揮主體功能、實現可持續發展的角度出發，明確用地屬性，做好用地功能布局，健全用地監測與管理是協調風景區人地關系的重要措施手段。

風景區用地承載著珍稀的生態、旅游以及文化歷史等資源，用地規劃是風景區土地有效利用、合理開發以及風景資源得以切實保護的重要管理手段，用地規劃與資源保護和開發之間有著密切的關系。合理的用地布局、有效的用地監管手段可以強化資源的保護，而風景資源的珍貴、不可再生性也同時要求用地規劃更加審慎與科學。

2 風景名勝區用地規劃研究進展

本研究參照王小璘［3］等的文獻綜述研究方法，通過梳理國內外相關議題近10年以來最新的研究進展、動態，歸納、總結其特點，分析其得失、利弊，以期為我國風景區用地規劃的發展提供借鑒。

中文文獻以“風景區用地”限定主題，從中國知網(CNKI)數據庫檢索到2004—2014年期間相關文章共163 篇，外文文獻以“national park land use”限定“title，abstract，keyword”，從Elsevier 數據庫檢索到2004—2014年期間相關文章共173 篇。

2.1 風景區用地屬性與功能

2.1.1 生態服務功能與價值

生態系統服務價值的內涵主要集中在提供產品、調節功能、文化功能以及生態支持等方面［4］。當前研究主要針對涵養水源、保持土壤、氣體調節、產品價值以及生物多樣性保護等方面，借助ArcGIS 技術平臺所生成景觀類型分布圖，對游憩價值、多樣性保護價值、地價(建設用地)、生物多樣性保護價值、產品價值等進行估算，明確各類用地的生態服務價值，分析其歷年間的時空分異，揭示風景區景觀類型生態服務價值與環境因子之間的相關關系，為風景區的環境決策和管理服務提供參考［5-6］。

2.1.2 使用偏好與土地利用

就土地使用功能而言，使用者偏好，如個體需求及消費決策，都對未來用地規劃模式產生一定的影響。Ribeiro［7］等研究建構了景觀偏好空間框架，該研究將景觀偏好研究與景觀規劃相銜接。Schmidt［8］則指出使用偏好影響了未來用地的潛在矛盾。其通過相應的技術手段將景觀價值以及土地使用偏好轉化為各類用地矛盾指數，并加以圖面化呈現。

2.1.3 風景區用地分類

我國現行《風景名勝區規劃規范》(GB50298-1999)中規定［9］， “風景區的用地分類應按土地使用的主導性質進行劃分”，同時提出應與城市用地分類相協調。2012年1月我國新版《城市用地分類與規劃建設用地標準》(GB50137-2011)開始執行。譚俠等就目前風景區規劃中使用的《風景名勝區規劃規范》用地分類標準存在的問題進行了分析［10］。胡憶東等在現有既定分類框架分析的基礎上，提出進一步細化用地類型，提高分類標準的可操作性與彈性，增設混合功能的旅游設施用地等策略［11］。

世界各地土地權屬以及管理體制存在差異，因此，相關文獻將該議題研究集中在土地覆被類型與規劃目標間的相互關系以及用地屬性監測以及管理策略等方面。Styers［12］等提出利用土地覆被分類作為管理與規劃的工具，來篩選某一地區的景觀生態健康指數。Hersperger［13］認識到用地單元通常具有復合功能，研究隨機選取某區塊，定位了9 大類使用類型，建構了用地復合使用數據模型。徐國士等就臺灣太魯閣國家公園1980—2003年用地屬性的變化進行了分析，以期實現國家公園土地資源的有效使用［14］。

2.2 風景區用地評估與規劃新技術

2.2.1 可持續性指標評估

用地可持續評價通常是以建構場地環境要素的可持續指標模型來評估同一場地不同規劃方案的優劣。其中要素指標多依賴于專家評定以及業主意見，因此針對個案，難以建構統一的評估模式。Sch?dler［15］等的研究考慮將場地可持續評估指標轉變為自動定量化以及直觀的空間評估模型，將多學科空間優化算法介入其中，通過空間自動定量以及不同類別的土地使用功能系統設計來進行分析。韓雪［16］等從用地結構指標、經濟指標、社會指標、生態指標4 方面對風景區的可持續旅游用地模式進行定量與定性評價分析，并提出了用地優化建議策略。黃文卿等提出永續管理指標系統，提出自然度、物種完整性、居民認同感等8 個永續指標及衡量標準，以幫助國家公園管理人員進行自我評價［17］。

2.2.2 多目標的適宜性評估方法

多目標評估的方式力圖反映各個規劃要求之間的差異，重視各要求之間的互補關系［18］。Pourebrahim［19］認為多目標評價的方法，尤其是網絡分析法可以使得專家對規劃框架內的社會、經濟以及環境標準進行整合，并且為土地利用提供有效的空間方法［20］。

2.2.3 公眾參與地理信息系統

公眾參與地理信息系統(PPGIS)是在常規GIS受到批評的基礎上產生的一種具有社會化特征的地理信息系統，兼具地理信息系統和公眾參與的特點［21］。Brown［22］等提出借助于互聯網，PPGIS 可在建構統一的評估框架基礎上收集整理游客體驗感知、環境影響以及設施需求等因素，幫助游客更好的感受與評估游憩環境。同時，游客數據與GIS 的圖像化相整合，可直觀與GIS 圖層疊加，能夠根據游客感知來對設施布局等進行決策與調整［23］。

2.2.4 建筑信息模型對風景區用地規劃的支持

建筑信息模型可以用來展示整個建筑生命周期，包括興建過程及營運過程［24］。劉雯［25］等提出BIM應用于風景名勝區規劃，通過采集并分析場地環境中各影響因素，建構數據分析模型，以因子參數化來進行場地特征的綜合數據分析，對風景資源以及用地適宜性加以評估，明確場地特征和規劃要求。便于風景區后期的宣傳展示［26］。

2.3 風景區用地控制協調模式

2.3.1 基于體系建構的用地控制模式

我國風景名勝區用地控制協調方法，國內研究較多集中于控制規劃體系的建構［27］。代秀龍［28］等依托《城市規劃編制辦法》及相關規定，綜合考慮風景區控制指標，并針對各類指標提出相應設計要求。譚俠［29］指出風景區與城鄉控制性規劃有一定差別，并就此制定出風景區控制規劃的技術路線。唐軍［30］等提出了風景區規劃體系建構邏輯與建構框架，針對特定案例運用分區(ZONING)技術、GIS 分析明確各分區的空間準入要求，同時運用ROS(游憩機會頻譜)理論對風景區游憩活動分類管理。

國外的研究，如Montis［31］分析了2000年《歐洲景觀公約》(The European landscape convention)簽訂后6 個歐洲國家對《公約》所提出景觀規劃的一般原則與目標執行情況。

2.3.2 基于空間區劃的用地協調模式

Geneletti［32］提出，將風景區劃分為均等的用地單元，依托GIS 對各空間要素進行多目標的適宜性分析，在此基礎上分配給每個用地單元最適宜的分區保護等級。國內風景區分區當前主要依據現行規范進行編制。束晨陽［33］探討了我國風景區現有分區概念內涵及關系，提出風景區評價技術、核心景區劃定、分區與土地利用等主要研究重點。

2.3.3 基于多目標整合的用地決策模式

Underwood［34］提出，將生物多樣性保護的數據以及具有游憩價值的野生動物保護納入到當地的用地規劃中，通過模擬威脅和物種豐富度數據來識別高優先保護區以及未來具有發展潛力的地區。Elke Richer［35］以跨學科方式來評估防洪以及自然保護3種條件下土地利用的未來發展情景，為規劃師提供更為全面的決策建議。

3 風景區用地研究的特點

3.1 用地規劃內涵更加豐富

1)在價值導向層面，從單純的風景游賞與開發利用，向資源生態效益、生態系統服務、文化價值以及社會價值拓展，力圖真正實現風景區用地可持續發展;

2)在規劃內容層面，從單一用地屬性與區域定位向綜合性彈性化的管理控制轉變，加強對自然資源的保護和管理，制定實現不同層次目標的行動和措施;

3)在規劃方法層面，從物質形態的規劃模式向政策引導的決策模式轉變，物質性規劃比重顯著下降，通過規劃決策將各個利益團體目標與要求整合，提高規劃的可操作性。

3.2 使用者更多影響規劃決策

1)參與目標更明確，通過對使用偏好、游憩體驗以及資源認知等數據的采集收集，明晰使用者與風景區用地協調之間的相互聯系，從而更合理地指導規劃決策;

2)參與方式更加多樣，如各類調查問卷、手冊以及展覽會等，并已經建立一定規范與制度，從而讓使用者更全面、徹底地參與到規劃中;

3)參與過程更客觀，系統科學、管理科學、運籌學、行為科學、心理學以及數理統計等學科知識介入到數據收集與分析處理過程中，使用者對風景區用地偏好、游憩需求以及美景度的認知均有相關量化技術支撐處理;

4)參與階段更全面，當前使用者對規劃的參與不僅出現在編制階段，同時還表現在規劃審批以及執行階段。

3.3 用地控制定量化技術不斷拓展

定量化研究是風景區用地規劃研究進展中的一個突出特點，數據分析能夠幫助決策者對控制土地使用、協調游覽活動與環境容量之間的關系作出更為客觀的判斷。1)從景區自身屬性出發，重視自然屬性中各要素特征的數字化轉換以及社會屬性中參與者游憩行為數據的統計與分析;2)從景區評估與規劃技術角度，數學模型、3S 技術以及量化指標廣泛應用，涉及內容豐富;3)從規劃方法與決策模式角度而言，對景區生態、經濟、社會價值定量化，力圖對景區用地在“征用、建設、管理、鼓勵、補償”等環節建構較為完備的數據基礎。

4 結語

隨著旅游業和城市建設的不斷推進，風景區用地協調面臨的問題日益多元化，諸如規劃編制中景區內居民、企業的不同意見，實施中土地征用與安置等，風景名勝區用地協調規劃的制定與實施需要多方面的利益群體參與以及認可。從研究方向上看，我國風景區在用地規劃管理模式方面與國外仍存在一定的差距:一方面，仍然是以技術人員為主導，主要是自上而下的經驗式靜態規劃，而缺乏利益群體的“參與—決策—反饋”過程，規劃的實施難以落地。另一方面，當前各風景區管理分而治之，導致規劃目標與管理方法尚不健全。當前亟待規劃理論上的創新與改進，尤其需要各學科與各部門共同協作，多借助調查、GIS、數學模型等方法進行更加細致、深入的研究，優化提升管理模式，保障風景名勝區的健康、可持續發展。

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