浙江省土地整治戰(zhàn)略目標(biāo)與分區(qū)探討

徐忠國

(浙江省土地勘測規(guī)劃院，浙江 杭州 310007)

土地整治是指對低效利用、不合理利用、未利用及被生產(chǎn)建設(shè)破壞、自然災(zāi)害損毀的土地進(jìn)行整治，提高土地利用率的活動［1-2］。土地整治是近幾年提出的新概念、新名詞，實(shí)際上它是在土地開發(fā)整理概念的基礎(chǔ)上進(jìn)行的擴(kuò)展和延伸。按工程類型，它包括了土地整理、土地復(fù)墾、土地開發(fā);按分布范圍，它包括農(nóng)村土地整治和城市土地整治。因此，土地整治的概念，在外延上，比土地開發(fā)整理更寬泛;在內(nèi)涵上，更加注重土地的數(shù)量、質(zhì)量與景觀生態(tài)三位一體的綜合治理［3-4］。2010年，國土資源部下發(fā)《關(guān)于開展土地整治規(guī)劃編制工作的通知》，對全國的土地整治規(guī)劃編制工作進(jìn)行了部署。2013年8月，歷時3年編制的《浙江省土地整治規(guī)劃 (2011-2015年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)獲得浙江省政府批準(zhǔn)，并報國土資源部備案。《規(guī)劃》本著嚴(yán)格保護(hù)耕地，節(jié)約集約用地，保障土地資源可持續(xù)利用的原則，全面分析土地整治面臨的形勢，闡明全省土地整治戰(zhàn)略，確定未來5年土地整治的指導(dǎo)原則和目標(biāo)任務(wù)，分區(qū)、分類指導(dǎo)全省土地整治活動，明確土地整治重點(diǎn)區(qū)域，統(tǒng)籌安排土地整治重點(diǎn)項(xiàng)目和示范建設(shè)，是指導(dǎo)全省土地整治工作的綱領(lǐng)性文件，是規(guī)范有序開展土地整治工作的重要手段，是建設(shè)和保護(hù)旱澇保收高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田的重要依據(jù)。

1 形勢背景

“十二五”時期，是浙江省全面建設(shè)小康社會的關(guān)鍵時期，是深化改革、加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的攻堅時期，同時也是資源環(huán)境硬約束加劇的凸顯期。浙江省還將處在工業(yè)化和城市化快速發(fā)展階段，經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展方式完全轉(zhuǎn)型還需要一定的時間。當(dāng)前浙江省積極推進(jìn)浙江海洋經(jīng)濟(jì)發(fā)展示范區(qū)、浙江舟山群島新區(qū)、義烏市國際貿(mào)易綜合改革試驗(yàn)區(qū)、溫州市金融綜合改革試驗(yàn)區(qū)建設(shè)，大力發(fā)展海洋經(jīng)濟(jì)、推進(jìn)山海協(xié)作，重點(diǎn)發(fā)展3大都市圈、3大產(chǎn)業(yè)帶，加快培育和發(fā)展戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、建設(shè)14個產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)和2個科技城等一系列國家級和省級發(fā)展戰(zhàn)略;這些發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施對用地提出了強(qiáng)烈的需求，土地供需矛盾將進(jìn)一步突出，耕地保護(hù)和節(jié)約集約用地任務(wù)更加艱巨。浙江省土地后備資源嚴(yán)重不足，唯有進(jìn)一步加大土地整治力度，創(chuàng)新土地整治新模式和新途徑，進(jìn)一步挖掘土地整治潛力，特別是著力挖掘農(nóng)村存量建設(shè)用地，合理開發(fā)利用低丘緩坡地和沿海灘涂資源，推進(jìn)城鄉(xiāng)建設(shè)用地空間置換，優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)，引導(dǎo)建設(shè)用地上山下海，發(fā)展坡地村鎮(zhèn)、臺地產(chǎn)業(yè)、臨港工業(yè)和海洋經(jīng)濟(jì)，各項(xiàng)建設(shè)盡量少占或不占耕地，才能實(shí)現(xiàn)“保護(hù)耕地、保障發(fā)展和保護(hù)生態(tài)環(huán)境”的綜合目標(biāo)，才能增強(qiáng)土地資源對經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的支撐能力。

2 指導(dǎo)思想

全面落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀和“創(chuàng)業(yè)富民、創(chuàng)新強(qiáng)省”戰(zhàn)略，認(rèn)真貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”的基本國策和“在保護(hù)中開發(fā)，在開發(fā)中保護(hù)”的方針，以《浙江省土地利用總體規(guī)劃 (2006-2020年)》和有關(guān)法律、法規(guī)、規(guī)章為依據(jù)，以推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展為根本要求，科學(xué)制定土地整治的目標(biāo)任務(wù)，統(tǒng)籌安排土地整治活動，積極開展高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)和保護(hù)，合理開發(fā)低丘緩坡和沿海灘涂后備資源，規(guī)范推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地整治，加快土地復(fù)墾，采取有力措施保障農(nóng)民合法權(quán)益，實(shí)現(xiàn)“增加有效耕地面積、提高耕地質(zhì)量、優(yōu)化城鄉(xiāng)用地結(jié)構(gòu)、改善生態(tài)環(huán)境”的目標(biāo)，促進(jìn)耕地得到更好保護(hù)、建設(shè)用地更為節(jié)約集約利用，促進(jìn)農(nóng)民增收、農(nóng)業(yè)增效和農(nóng)村發(fā)展，不斷增強(qiáng)土地資源對經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的支撐能力。

3 建設(shè)目標(biāo)

以示范工程和重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施為平臺，聚合資金，統(tǒng)籌規(guī)劃、逐步推進(jìn)，通過綜合整治，實(shí)現(xiàn)增加耕地面積，提高耕地質(zhì)量，構(gòu)建生態(tài)安全屏障，改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，改善城鄉(xiāng)特別是農(nóng)村地區(qū)的人居環(huán)境和景觀，改善農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)效益，促進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，促進(jìn)形成合理、集約、生態(tài)、美觀的土地利用格局。

3.1 大規(guī)模建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田，提高耕地質(zhì)量等級

2011-2015年，建設(shè)和保護(hù)集中連片的高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)基本農(nóng)田，改造提高3個國家級基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)、8個省級基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)、139個鄉(xiāng)鎮(zhèn)基本農(nóng)田保護(hù)示范區(qū)，建設(shè)和保護(hù)100萬hm2標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田，推進(jìn)標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升，建設(shè)70萬hm2高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。推進(jìn)18個國家級和18個省級高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田示范縣建設(shè)，建成一批集中連片旱澇保收的基本農(nóng)田“萬畝方、千畝方”保護(hù)示范點(diǎn)。通過中低產(chǎn)田改造和“移土培肥”工程，將中低產(chǎn)田質(zhì)量提高0.5～1個農(nóng)用地利用等級，生產(chǎn)能力提高750 ～1500 kg·hm-2。

3.2 多途徑增加耕地面積，穩(wěn)定糧食綜合生產(chǎn)能力

2011-2015年，通過土地整治增加有效耕地面積5.33萬hm2，努力實(shí)現(xiàn)耕地占補(bǔ)平衡。其中，農(nóng)村土地綜合整治補(bǔ)充耕地0.63萬hm2;合理開發(fā)低丘緩坡補(bǔ)充耕地3.00萬hm2;合理開發(fā)沿海灘涂補(bǔ)充耕地1.03萬hm2;爭取國家和省以上重點(diǎn)項(xiàng)目、舟山群島新區(qū)重點(diǎn)項(xiàng)目國家統(tǒng)籌補(bǔ)充耕地0.67萬hm2。確保完成耕地保護(hù)任務(wù)，穩(wěn)定和提高浙江省的糧食綜合生產(chǎn)能力。

3.3 多渠道拓展發(fā)展空間，保障城鄉(xiāng)發(fā)展用地

到2015年，完成農(nóng)村建設(shè)用地整理2.67萬hm2;在不破壞生態(tài)環(huán)境的前提下，優(yōu)先開發(fā)沿海灘涂和低丘緩坡等后備資源，分別提供新增建設(shè)用地2.07萬hm2和2.34萬hm2;積極引導(dǎo)城鄉(xiāng)建設(shè)向地上、地下發(fā)展，拓展用地新空間。

3.4 構(gòu)建國土生態(tài)安全屏障，改善土地生態(tài)環(huán)境

到2015年，確保浙江省森林覆蓋率在60%以上。保護(hù)和重點(diǎn)建設(shè)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、森林公園、重點(diǎn)生態(tài)公益林、飲用水源保護(hù)區(qū)、濕地等為主體的國土生態(tài)安全屏障，形成覆蓋全省國土面積近30%的永久性生態(tài)保護(hù)區(qū)域;全面復(fù)墾新增工礦廢棄地，全省復(fù)墾0.33萬hm2廢棄閑置工礦用地;大力推進(jìn)山地丘陵地區(qū)國土綜合整治，推進(jìn)陡坡耕地的退耕還林還草，治理水土流失面積6.67萬hm2。

4 分區(qū)、分類

根據(jù)地形地貌、氣象水文、土壤類型等土地利用條件，將浙江省劃分為5個土地整治分區(qū)。

4.1 浙北水網(wǎng)平原區(qū)

主體特征。浙北水網(wǎng)平原區(qū)位于浙江省東北部，屬于水網(wǎng)平原和濱海平原，包括杭州市區(qū)、湖州市區(qū)、長興縣、德清縣、嘉興市區(qū)、嘉善縣、海鹽縣、海寧市、平湖市、桐鄉(xiāng)市、寧波市區(qū)、余姚市、慈溪市、紹興市區(qū)、紹興縣、上虞市，區(qū)域面積19617 km2。地貌類型以平原為主，地勢低平，河網(wǎng)縱橫密布，湖蕩眾多，少量分布有丘陵崗地和波狀、傾斜平原。土壤類型以水稻土和潮土為主，土層深厚。

土地整治方向。以開展農(nóng)村土地綜合整治項(xiàng)目為主，提高耕地質(zhì)量，建設(shè)高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田。農(nóng)用地整治:完善水利設(shè)施，控制地下水位，提高排澇標(biāo)準(zhǔn);植樹造林，加強(qiáng)農(nóng)田防護(hù);建設(shè)基本農(nóng)田示范區(qū)和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)示范區(qū)。農(nóng)村建設(shè)用地整治:以城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)為平臺，推進(jìn)農(nóng)村居民點(diǎn)整理，促進(jìn)人口向中心村集中，改善農(nóng)村居住環(huán)境和基礎(chǔ)設(shè)施條件。

4.2 浙西山地丘陵區(qū)

主體特征。浙西山地丘陵區(qū)處于浙江省的西北部，包括桐廬縣、臨安市、淳安縣、建德市、富陽市、安吉縣、開化縣，區(qū)域面積17622 km2。地貌以低山丘陵為主，地勢較為高峻，地形切割較深，起伏變化較大，并有不少丘陵盆地、河谷小平原錯落分布。土壤類型以紅壤、黃壤、潴育型水稻土為主。

土地整治方向。以開展低丘緩坡開發(fā)項(xiàng)目為主。宜農(nóng)地塊開發(fā):田塊以條田形式為主，根據(jù)需要修筑梯田 (地)，搞好水土保持工程;以山塘水庫、塘堰 (壩)或河流等為水源，提高蓄水能力。宜建地塊開發(fā):采用臺地式土地開發(fā)模式，將用地平整為相對有一定高差、大小不一的用地單位，形成面積較大、高低不等的立體臺地，加強(qiáng)對現(xiàn)有水系、水庫等水利設(shè)施的保護(hù)，做好防洪排澇工程建設(shè)，防止水土流失。宜林地塊建設(shè):加強(qiáng)對生態(tài)公益林、森林公園等生態(tài)敏感、脆弱區(qū)域的保育，增加林地面積。

4.3 浙中丘陵盆地區(qū)

主體特征。浙中丘陵盆地位于錢塘江、曹娥江上游，是浙江省最大的丘陵、盆地集中分布區(qū)。包括金華市區(qū)、浦江縣、蘭溪市、義烏市、東陽市、永康市、衢州市區(qū)、常山縣、龍游縣、江山市、武義縣、磐安縣、嵊州市、新昌縣、諸暨市、天臺縣，區(qū)域面積24305 km2。境內(nèi)山間盆地分布廣泛，山丘坡地面積大。盆地氣候特征明顯，水資源相對不足，夏秋季少雨，丘陵山區(qū)伏秋干旱較為嚴(yán)重，是省內(nèi)干旱集中區(qū)。土壤類型以水稻土、紅壤、紫色土為主。

土地整治方向。以開展低丘緩坡開發(fā)項(xiàng)目為主。宜農(nóng)地塊開發(fā):應(yīng)采取有力措施，控制水土流失，嚴(yán)禁陡坡墾殖;加強(qiáng)農(nóng)田水利建設(shè)，建設(shè)蓄水工程，保障排灌暢通;增施有機(jī)肥，合理配施化肥;進(jìn)一步重視環(huán)境保護(hù)工作。宜建地塊開發(fā):采用緩坡式土地利用開發(fā)模式，盡可能少破壞原始地形，少占用耕地。宜林地塊建設(shè):根據(jù)區(qū)域特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢，推進(jìn)優(yōu)質(zhì)園地整治，發(fā)展林果經(jīng)濟(jì);加強(qiáng)對生態(tài)公益林、森林公園等生態(tài)敏感、脆弱區(qū)域的保育，增加林地面積。

4.4 浙西南山地區(qū)

主體特征。浙西南山地區(qū)位于浙江省西南部，包括泰順縣、永嘉縣、文成縣、麗水市區(qū)、慶元縣、遂昌縣、松陽縣、云和縣、龍泉市、青田縣、縉云縣、景寧縣、仙居縣，區(qū)域面積25019 km2。境內(nèi)山嶺起伏，山峰林立，是省內(nèi)山地面積最大的區(qū)域，地貌類型復(fù)雜多樣。冬冷夏秋干燥。土壤類型以紅壤、黃壤為主。

整治方向。以開展低丘緩坡開發(fā)項(xiàng)目為主，做好生態(tài)保護(hù)和水土保持工作。宜農(nóng)地塊開發(fā):搞好農(nóng)田水利建設(shè)，挖掘山塘、水庫等水利工程配套潛力，提高蓄水能力;引導(dǎo)25°以上的坡地逐步退耕，25°以下的坡耕地按照等高線修筑隔坡梯田或水平梯田。宜建地塊開發(fā):采用臺地式土地開發(fā)模式，將用地平整為相對有一定高差、大小不一的用地單位，形成面積較大、高低不等的立體臺地，加強(qiáng)對現(xiàn)有水系、水庫等水利設(shè)施的保護(hù)，做好防洪排澇工程建設(shè)，加強(qiáng)水土保持。宜林地塊建設(shè):加強(qiáng)對生態(tài)公益林、森林公園等生態(tài)敏感、脆弱區(qū)域的保育，增加林地面積;嚴(yán)格控制對陡坡地的砍伐，有針對性地發(fā)展林果業(yè)和山區(qū)特色林業(yè)。

4.5 浙東南沿海島嶼丘陵港灣平原區(qū)

主體特征。浙東南沿海島嶼丘陵港灣平原區(qū)位于浙江省東部沿海，東面瀕海，西面背山。包括溫州市區(qū)、平陽縣、蒼南縣、瑞安市、樂清市、洞頭縣、臺州市區(qū)、三門縣、臨海市、溫嶺市、玉環(huán)縣、象山縣、寧海縣、奉化市、舟山市區(qū)、岱山縣、嵊泗縣，區(qū)域面積18963 km2。地貌以平原為主，平原、港灣、丘陵交錯，海涂資源豐富，其中舟山群島以丘陵為主，地貌特點(diǎn)是丘陵島嶼和海域相間分布，島嶼型灘涂面積廣闊。土壤類型多樣，以水稻土、紅壤、鹽土、灰潮土為主。

整治方向。以開展沿海灘涂開發(fā)項(xiàng)目為主。宜農(nóng)地塊開發(fā):廣辟水源，興修水利，加強(qiáng)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè);洗鹽排堿、排灌脫鹽;實(shí)施生物土壤改良，提高土壤肥力;加強(qiáng)防風(fēng)護(hù)田;加強(qiáng)海島蓄水工程建設(shè)等。宜建地塊開發(fā):采用圍填海或吹填圍堤方式成片開發(fā)，加強(qiáng)防臺、防潮、防洪水利工程建設(shè)，做好環(huán)境保護(hù)工作，嚴(yán)格控制重污染企業(yè)進(jìn)入。宜漁地塊開發(fā):貝類或海藻類可直接利用灘涂進(jìn)行養(yǎng)殖，魚類或蝦類以經(jīng)整治或改造后建成的潮差式、半封閉式或封閉式的魚港或魚塘進(jìn)行養(yǎng)殖。

5 重點(diǎn)區(qū)域

土地整治重點(diǎn)區(qū)域是指在土地整治潛力調(diào)查、分析和評價的基礎(chǔ)上，為統(tǒng)籌安排省域內(nèi)各類后備資源的開發(fā)利用，引導(dǎo)土地整治方向和結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)土地整治長遠(yuǎn)目標(biāo)所劃定的區(qū)域。

5.1 杭嘉湖平原農(nóng)村土地綜合整治區(qū)域

包括嘉善縣、平湖市、海寧市、海鹽縣、桐鄉(xiāng)市、南湖區(qū)、秀洲區(qū)、余杭區(qū)、富陽市、吳興區(qū)、南潯區(qū)、德清縣等。土地整治方向?yàn)檗r(nóng)村居民點(diǎn)整理及農(nóng)用地整理。

5.2 金衢盆地低丘緩坡開發(fā)區(qū)域

包括金東區(qū)、義烏市、武義縣、永康市、東陽市、柯城區(qū)、衢江區(qū)、江山市、龍游縣等。土地整治方向?yàn)榈颓鹁徠峦恋亻_發(fā)。

5.3 錢塘江南岸灘涂開發(fā)區(qū)域

包括紹興縣、上虞市、余姚市、慈溪市、北侖區(qū)、鄞州區(qū)等。土地整治方向?yàn)檠睾！⒀亟瓰┩客恋亻_發(fā)。

5.4 溫臺沿海灘涂開發(fā)區(qū)域

包括龍灣區(qū)、平陽縣、路橋區(qū)、溫嶺市、玉環(huán)縣等。土地整治方向?yàn)檠睾┩客恋亻_發(fā)。

［1］TD/T 1035—2012縣級土地整治規(guī)劃編制規(guī)程 ［S］.

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［4］嚴(yán)金明，夏方舟，李強(qiáng).中國土地綜合整治戰(zhàn)略頂層設(shè)計［J］.農(nóng)業(yè)工程學(xué)報，2012，28(14):1-9.