試論產業安全法

劉雨桐

加快產業安全立法的進度。建立比較完善的產業安全法律制度的體系，成為在新形勢下維護我國企業利益、提升我國產業安全水平以及提高我國產業競爭力的必由之路。

產業安全關系著一國的企業利益、經濟利益和國家利益，為維護這些利益，我國在20世紀90年代就制定了一些維護產業安全的法律。但隨著開放程度的加深，特別是加入WTO以來，國外針對我國企業的反傾銷、反補貼等案件日益增多，外商直接投資和跨國公司并購對我國產業自主發展的威脅也增大了，在這種情況下，既有的法律已不能完全滿足實踐的需要，因而，加快產業安全立法的進度，建立比較完善的產業安全法律制度的體系，就成為在新形勢下維護我國企業利益、提升我國產業安全水平以及提高我國產業競爭力的必由之路。

概念

在世界范圍內，雖然很早就產生了保護本國產業利益的進出口管理法規和關稅法，但受到各國經濟發展水平的限制，那時并不存在獨立的產業安全法律制度的體系。作為一種獨立的法律分支，產業安全法是在經濟全球化過程中隨著產業安全理論的提出和發展而形成的法律制度的新體系。

目前，我國學者對產業安全法的研究還不多，關于產業安全法概念及其構成內容的界定主要有幾種觀點，但都沒有明確闡釋產業安全法的本質特征。我們認為，產業安全法是指一國在調整其產業經濟的過程中，為了保護國家利益和社會公共利益而制訂的，規范和控制影響產業安全的經濟行為、防范和消除威脅或危害產業安全的嚴重不法行為的法律規范的總稱。這一定義包括以下幾層含義：

第一，產業安全法的調整對象是與產業生存安全和產業發展安全有關的經濟關系，這是一種中觀經濟關系，而不包括宏觀經濟關系和微觀經濟關系在內。也就是說，產業安全法關注的既不是國內生產總值、國民收入、物價水平等經濟總量的變化及其相互關系，也不是企業生產什么樣的產品、個人或家庭的日常消費等經濟行為，它關注的是國家各種產業的生存和發展的問題。

第二，產業安全法的本質特征在于通過確保產業安全來維護國家利益和社會公共利益。從大處來說，只有產業安全得到保證，一國的經濟秩序才能健康有序運行，經濟才能實現良性發展，一國的經濟競爭能力才能增強，從而最終為增強綜合國力做出貢獻，使本國在激烈的國際競爭過程中立于不敗之地，而從小處說，產業安全得到保證，才能為本國的企業創造一個平等的市場競爭環境，才能防范和消除外來的不正當競爭手段對本國企業合法利益的損害，因此，產業安全問題蘊含著的是重大的國家利益和社會公共利益的問題。

第三，產業安全法是通過規范和控制某些影響國家利益或社會公共利益的經濟行為、防范和消除某些不法行為對本國產業的損害來達到維護產業安全的目的。例如，如果對外資并購的范圍不加限制，那很可能會使外資進入我國的軍工企業或者關系國民經濟命脈的企業，這對我國的經濟安全和國家安全無疑是一種威脅。又如，外國產品的低價傾銷會直接阻礙本國同類產品的銷售，這不僅會直接損害有關企業的利益，嚴重的甚至會阻礙本國某一產業的建立和發展，其危害是很嚴重的。因此，必須對影響本國國家利益或社會公共利益的經濟行為進行規范和控制，必須對妨礙或破壞本國產業發展的不法行為進行防范和處理，只有這樣才能維護本國的產業安全，從而保護本國產業的健康發展，保證本國的經濟安全和國家安全。

調整對象

產業安全法的調整對象首先是產業領域內的經濟關系。在經濟學理論中，以產業為研究對象的產業經濟學屬于中觀經濟學范疇，是對微觀經濟學和宏觀經濟學的補充。

中觀經濟關系的內容很豐富，包括產業內部企業之間的競爭與合作關系、產業之間的投入產出關系、產業分布與資源在地區之間的配置狀況及其變化的關系等。但是產業安全法的調整對象并不包括所有的中觀經濟關系，它涵蓋的只是中觀經濟關系中關乎產業安全的那部分經濟關系。

我們認為，一國的產業是否安全，取決于國內因素和國外因素的綜合作用，因此，產業安全法的調整對象也要考慮這兩方面的因素。具體來說，產業安全法的調整對象主要包括下列幾類經濟關系：

第一，國家規范、管理產業秩序過程中發生的經濟關系。要保證一國的產業安全，就要保證國家對關系國民經濟命脈的重點產業的控制能力，提高本國產業的發展能力，歸結到一點就是要建立良好的產業秩序。為了做到這一點，建立和完善外資準入制度、外資并購制度、幼稚產業保護制度等是非常必要的。例如，外國投資者并購境內企業并取得實際控制權，涉及重點行業、存在影響或可能影響國家經濟安全因素或者導致擁有馳名商標或中華老字號的境內企業實際控制權轉移的，當事人應就此向商務部進行申報。當事人未予申報，但其并購行為對國家經濟安全造成或可能造成重大影響的，商務部可以會同相關部門要求當事人終止交易或采取轉讓相關股權、資產或其他有效措施，以消除并購行為對國家經濟安全的影響。

第二，國家干預市場運行過程中發生的經濟關系。在市場競爭過程中，如果某些企業濫用市場支配地位或者采取聯合拒絕交易等不正當競爭手段，這會對其他企業產生排擠效應，產生市場主體的過度集中，這種集中又會削弱市場的活力，特別是跨國公司的集中，就有可能使本國自主產業的發展受到嚴重的阻礙，從而危及到一國產業的安全。例如，我國商務部對谷歌收購摩托羅拉的反壟斷審查過程中就認為，如果谷歌在此項集中完成后改變安卓系統目前免費、開源的商業模式將對相關各方產生重大不利影響，這將對相關的市場競爭造成損害，所以，商務部批準此項集中的過程中附加了限制條件。一般來說，壟斷和不正當競爭損害的可能是某些市場主體和消費者的利益，但嚴重的也會損及一國的產業安全，因此，對某些產業內的嚴重壟斷行為有必要從維護產業安全的角度來進行規制。

第三，跨國貨物、服務和技術進出口貿易中的經濟關系。我國自改革開放以來，對外經貿關系有了長足的發展，我國各產業也不斷快速成長，但與此同時，國外優勢產品的傾銷、技術轉讓的苛刻條件等不利因素也對我國產業的安全構成了挑戰。同時，國外對我國相關產業的反傾銷、反補貼調查也對我國優勢產業的發展造成了很大阻礙，這也使我國的產業安全受到威脅。例如，近年來，隨著我國鋼鐵業的快速發展，反傾銷案件的數量在增長，案值也在增加。據悉，在世貿組織的框架下，其中20%-30%的案件都是有關鋼鐵和化工行業的反傾銷案件。而僅2011年間，國內鋼材出口遭遇的反傾銷調查涉案金額高達5192萬美元，武鋼7個月內就連遭4次反傾銷調查。因此，加強對跨國貨物、服務和技術進出口經濟關系的調整，是維護我國產業安全的需要。endprint

法律淵源

產業安全法與經濟法和國際經濟法均存在密切的聯系，但我們也不能單純將之歸為兩者之中的任何一個范疇。

從直接淵源來看，我國目前沒有制定專門的《產業安全法》，但自改革開放以來，我國制定了一些與維護產業安全密切相關的法律法規。1994年的《對外貿易法》對反傾銷、反補貼及保障措施作出了規定，2004年，這部法律經過修改，維護產業安全的內容更加完善。1997年，我國制定了《反傾銷和反補貼條例》，劉反傾銷和反補貼問題作出了原則性的規定。在此基礎上，2001年，我國頒布了《反傾銷條例》、《反補貼條例》、《保障措施條例》。這些法律法規是為了建立公平的市場競爭機制，從而保障我國企業的正當權益，這對維護我國的產業安全是非常必要的。為了預防和制止壟斷行為，保障市場公平競爭，我國于2007年頒布了《反壟斷法》，其第31條規定：“劉外資并購境內企業或者以其他方式參與經營者集中，涉及國家安全的，除依照本法規定進行經營者集中審查外，還應當按照國家有關規定進行國家安全審查。”這是我國在維護經濟秩序、規范經濟行為過程中維護產業安全的重要依據之一。

部門規章也是維護我國產業安全的重要淵源。在實踐中，政府各部門在管理和調整經濟關系特別是涉外經濟關系的過程中，頒布了很多部門規章，其效力雖然不如法律法規，但在相關領域，這些部門規章對于維護我國的產業安全是有重要意義的。例如，商務部等六部委于2006年聯合發布了《關于外國投資者并購境內企業的規定》，該規定中就有保護國家產業安全的條款。

除法律法規和行政規章之外，各部門發布的其他規范性文件對維護產業安全也發揮了不可或缺的作用，它們是產業安全法的間接淵源。

由于我國已經加入了世貿組織，所以除國內法的淵源之外，WTO法律制度也是我國產業安全法的重要淵源。WTO雖鼓勵自由貿易，但它同時也規定了安全例外條款。世界貿易組織的《關稅與貿易總協定》（GATT）第21條、《服務貿易總協定》（GATS）第14條、《與貿易有關的知識產權協定》（TRIPS協定）第73條和《政府采購協定》第23條都是安全例外條款。從實踐來看，世界各國援引WTO規定來維護本國產業利益的案例屢見不鮮，我國也應加強對WTO法律制度的學習、吸收和利用，以便為維護我國的產業安全服務。

世界各國的經驗證明，產業安全的實現離不開法律制度的保障和扶持。隨著經濟全球化的發展，這一點更為明顯。我國在改革開放以來，已經建立了一些相關的法律制度，但是隨著我國產業的發展，這些法律制度還不能滿足實踐的需要，為此，我國需要進一步加強立法的工作，繼續完善產業安全法律制度。endprint