建立完善四項制度加快推進草原生態文明建設

文│馬有祥（農業部草原監理中心主任）

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）明確提出，必須建立系統完整的生態文明制度體系，實行源頭嚴防、過程嚴管、后果嚴懲，用制度保護生態環境。草原是我國面積最大的陸地生態系統，加強草原生態保護是我國生態文明建設的主要陣地。健全完善草原生態保護制度，是貫徹落實十八屆三中全會精神、建立系統完整生態文明制度體系的應有之義。

我國草原生態保護制度建設已有一定基礎。《草原法》《草原防火條例》等法律法規體系逐漸完善；禁牧休牧制度、草畜平衡制度逐步得到落實；草原生態補獎政策順利實施，為建立生態補償制度進行了有益的實踐探索；草原行政執法受到重視，體系建設有所加強。但就整體而言，與《決定》的要求和草原保護的實際需要相比，要形成完善配套、有力有效的草原生態保護制度體系，仍然任重道遠。

草原生態保護制度體系內容豐富，除了上述提到的禁牧休牧制度、草畜平衡制度、生態補償制度外，還有基本草原保護制度、草原承包經營制度、草原征占用審核審批制度、統一規劃制度、草原調查制度、草原統計制度、災害防控制度、監測預警制度、生態紅線保護制度、自然資源離任審計制度、生態環境損害賠償制度等。根據我國草原生態保護的現狀和目標任務，結合已有的工作基礎，近期應重點推動以下四項制度建設。

一、建立基本草原保護制度

近些年來，農業部一直在積極推動基本草原保護立法和實踐探索。一是起草《基本草原保護條例》（以下簡稱《條例》），推動基本草原保護立法。農業部于2009年將草擬的《條例》文本征求了國務院有關部委和草原面積較大省區草原行政主管部門意見；2012年根據國務院17號文件和全國牧區工作會議有關要求和精神，召開了《條例》起草工作座談會，再次征求各省區意見。經過多次修改完善，形成了工作基礎比較扎實的《條例》草案文本。二是積極推動基本草原保護工作。2006年，農業部印發《關于加強基本草原保護工作的通知》，要求各地依法開展基本草原保護工作，并在75個縣開展基本草原劃定工作試點。目前，全國已劃定基本草原面積25億多畝，約占全國草原總面積的42%。其中，內蒙古于2011年制定出臺《自治區基本草原保護條例》，全區已劃定基本草原8.4億畝，占全區草原總面積的63.6%，占劃定基本草原旗縣草原面積的84.3%。

目前存在的問題，一是《條例》立法進程進展偏慢。設立基本草原保護制度涉及的利益攸關方多，做好制度設計安排，協調好各方利益，做到管得住、管得好、可操作，需要開展大量調研，進行多方協調，廣泛征求意見，起草工作比較復雜。二是重劃定、輕管理。由于缺乏專門法規支撐，大多數地方在推動基本草原保護制度方面無章可循，處于摸著石頭過河的探索狀態。已經開展工作的地方，大多停留在劃定階段，嚴格用途管制的實質性措施較少。

下一步工作重點，一是加快《條例》立法進程。加強協調溝通，與有關部門聯合開展立法調研，推動《條例》早日出臺。二是強化監管，嚴格保護好基本草原。對已劃定的基本草原嚴格落實禁牧和草畜平衡保護制度，實行最嚴格的保護，確保基本草原“數量不減少、質量不下降、用途不改變”。

二、完善草原承包經營制度

草原承包經營制度是我國土地承包制度的重要組成部分，穩定和完善草原承包經營制度，保持草原承包關系穩定并長久不變，對于草原生態保護、畜牧業發展和牧民增收以及促進牧區發展和邊疆安定，都具有重要意義。

草原承包伴隨著農村耕地承包開始，從牲畜作價歸戶到承包經營草原，從聯戶承包到家庭承包，草原承包工作循序漸進、逐步深化。農業部從20世紀80年代就開始推動草原承包工作，通過召開現場會、印發文件、召開會議以及將草原承包作為工程項目立項、落實草原政策的前提等方式，推進草原承包落實，規范承包管理。截至2013年，全國承包草原面積達42.5億畝，約占可利用草原面積的85%。

目前存在的問題，一是認識不到位。一些領導、農牧民對草原承包經營權確權登記頒證工作的必要性重要性缺乏認識，開展工作不主動，落實工作不情愿。二是草原屬性不清。草原常和林地、沙地等地類交叉鑲嵌分布，沒有明確的自然界線，草本植物常與木本植物共生或混生，在這些地方明確草原地類屬性存在一定困難。加之草原資源調查工作不及時，不少草原屬性不明確，制約了承包工作落實。三是基礎信息不準確。受當時技術手段的限制，承包工作落實和管理比較粗放，基礎信息不準確的問題較多，主要是面積不準、“四至”不清、位置不明、資料不全。四是缺乏草原承包工作力量和經費保障。草原牧區大都比較偏遠，交通條件差，地形復雜，承包技術操作難度大，加上經濟落后，人員、經費不足，承包工作推動難度大。五是草原流轉不規范。隨著草原畜牧業生產方式加快轉變，草原流轉越來越多，但私下流轉、不簽訂流轉合同、不經發包方備案的情況比較普遍，牧民合法利益得不到有效保障，容易引發問題糾紛。

下一步重點工作，一是推進出臺指導全國草原承包的政策文件。草原面積大，多分布于邊疆少數民族地區，與耕地、林地相比，草原承包更加特殊和復雜。要落實全國牧區工作會議精神，繼續與中農辦一起加強調研，爭取中央或國務院出臺指導草原承包的政策文件。二是扎實做好草原承包經營權確權登記頒證。按照國家對土地確權登記頒證的要求，扎實做好草原確權登記頒證。三是規范草原承包管理。開展草原承包規范化試點，健全草原承包管理制度，統一發包、承包、流轉等技術操作環節，加強合同、文本、文檔管理。

三、完善草原征占用審核審批制度

完善草原征占用審核審批制度，是落實草原用途管制的重要措施和途徑。2003年，修訂后的《草原法》頒布實施，從法律上明確規定國家對征占用草原實行審核審批管理。2006年，農業部制定并頒布《草原征占用審核審批管理辦法》，規范了草原征占用審核審批程序和審核審批職責。隨著草原牧區經濟社會的快速發展，草原地區基礎設施建設及工礦開發步伐加快，征占用草原需求不斷增加。去年，各級草原行政主管部門共審核審批征占用草原申請281批次，審核審批征占用草原面積6211公頃。

目前存在的問題，一是地方政府違規征占用草原的現象比較突出。一些地方政府為了發展經濟、吸引投資，把草原當作廉價資源或荒草地、無主地進行拍賣開發，大量草原被肆意征用占用。二是國土部門違規審批現象比較突出。《草原法》規定，征占用草原必須經過草原行政主管部門前置審核，再由國土部門審批。但在實際操作過程中，國土部門一家直接審批征占用草原的情況十分普遍。三是草原征占用監管不到位。一些違規征占用草原現象得到當地政府保護，草原執法部門難以查處；有的化整為零，逃避上級監管；有的先占用后補征占用手續，或不辦手續；有的辦理小面積征占用手續，實際擴大征占用面積。由于草原監管力量薄弱，對草原征占用工作監管不到位。

下一步重點工作，一是加強草原法制宣傳，維護草原法制權威。加大草原法律法規宣傳力度，強化源頭保護，提高全社會依法保護草原的自覺性。以貫徹落實草原司法解釋為契機，嚴厲打擊違法征占用草原行為，發揮警示震懾作用，維護草原執法權威。二是規范審核審批工作程序。加強與國土部門的溝通協調，將草原征占用審核審批列入土地征占用事前審核目錄，規范審核審批程序流程，防止越權審批。三是加強草原征占用監管。加強草原監理監管力量，進行摸底檢查，全面掌握草原征占用情況。運用地理信息技術，加強草原征占用工作的動態化管理。

四、完善草原行政執法與刑事司法銜接制度

2012年11月，《最高人民法院關于審理破壞草原資源刑事案件應用法律若干問題的解釋》公布施行。草原司法解釋實施一年多來，各地草原行政執法機關主動與司法機關溝通聯系，積極推動建立草原行政執法與刑事司法的銜接機制，暢通銜接渠道，草原犯罪案件的查處力度不斷加大。2013年，全國主要省區草原行政執法機關共向司法機關移送破壞草原涉嫌犯罪案件279起，其中部分已由基層法院作出刑事判決。

目前存在的問題，一是一些地方草原行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的程序和材料不夠規范。二是一些地方基層法院對破壞草原的犯罪行為量刑過輕，刑事處罰未發揮應有的懲戒和震懾作用。三是當事人受到刑事處罰后，如何承擔恢復草原植被的責任，現行的法律規定還存在盲點。四是對非法采挖草原野生植物嚴重破壞草原的行為，按照現有法律規定還難以追究刑事責任，存在懲戒力度不足的問題。

下一步重點工作，一是進一步加強與司法機關的溝通協調，積極推動建立和完善草原行政執法與刑事司法的銜接機制。二是強化草原執法培訓，不斷提高草原執法人員規范移送涉嫌犯罪案件的能力和水平。三是積極向司法機關宣傳草原在生態文明建設中的戰略地位和破壞草原的嚴重危害，促使司法機關對破壞草原的犯罪行為作出刑責相適的判刑，充分發揮刑事處罰的懲戒和震懾作用。四是加強立法調研，積極推進草原立法工作，不斷完善依法懲處破壞草原違法犯罪行為的法律依據。