新型城鎮化亟待完善農村土地和人口政策

郁鴻勝 陸軍榮

新型城鎮化亟待完善農村土地和人口政策

郁鴻勝 陸軍榮

城鎮化的進程就是一個農村土地與人口政策的調整過程，直接關系到廣大農民的切身利益和經濟社會的發展格局。既要關注“擬城鎮化人口”，也要關注留守農民訴求

我國新型城鎮化的政策難點集中反映在農村的土地與人口問題上。實際上，城鎮化的進程就是一個農村土地與人口政策的調整過程，這個過程直接關系到廣大農民的切身利益和經濟社會的發展格局。結合上海、北京、江蘇等部分地區的城鎮化實踐，筆者提出城鎮化亟待完善的農村土地和人口若干政策與建議。

從基層視角看農村土地和人口城鎮化政策

希望新型城鎮化既要關注“擬城鎮化人口”，也要關注留守農民訴求。未來20年我國城鎮化率將達到70%，但是仍將有4億人口在農村，高于這個期間3億“擬城鎮化人口”規模。因此，新型城鎮化政策不只能關注“市民化的農民”，也要關注留守農民的訴求與發展。新型城鎮化也將會催生一代“新農民”。新型城鎮化與農村現代化、農民市民化與農民現代化要在制度政策設計上要有對接，以免顧此失彼。

農村土地對于農民具有多重屬性，土地確權市場化需要有多重制度保障。土地即是農民的生產資料，是農民最重要的福利與生活保障。對于市民化農民，在土地征收過程中，需要建立可持續的就業保障機制；對于留守農民，一方面要保證其能真正擁有和享受到土地財產的受益權，另一方面要讓土地成為滿足留守農民就業與生活需求的底線。實現這些目標，在政策上要作精心設計。

新型城鎮化中的農村農業，需要形成新的“人地生產組織模式”，推動家庭聯產承包責任制的改革升級。新型城鎮化要形成合理的城鎮布局與產業布局，更要形成合理的農村生產組織體系。傳統模式下的家庭聯產承包責任制，已經不適應新型城鎮化的發展。據不完全統計，我國耕地常年撂荒面積達5.5%，季節性撂荒比例更大，部分地區大春季節性撂荒達10%，小春季節性撂荒達40%左右。目前普遍認為，中央提出的家庭農場和專業合作社模式是家庭聯產承包責任制改革升級版的切入口，但也要講求合理的機制設計，不能流于形式。

就業、福利與發展問題對于留守農民同等至關重要，解決的途徑要多樣化。當前留守農民群體結構堪憂，農村僅剩下老人、小孩、婦女留守，農村人口老齡化比城市更嚴重，農村不僅缺乏勞力，而且缺乏活力，使得“三農”問題更甚。現今如何對待留守農民，直接關系到下一代農民的素質，留守農民保障不能低人一等。對待留守農民的政策，不僅僅是依靠政府有限地提高福利補貼，這在數量上和能力還是遠遠不夠的，一定要有多樣化的渠道，為農民提供未來發展的希望與空間。

從農村集體土地權屬視角看農民權益保護政策

系統考慮城鎮化發展中的農村用地制度。一是要加大農村非農產業、公共用地與農村宅基地確權確地頒證力度。農村土地確權是非農集體土地流轉的前提，更是農民非農集體土地權益的法律保障。確權登記過程中要徹底解決好鎮村的企業用地、公共設施用地權證不齊的歷史遺留問題。

二是創新農村宅基地流轉的政策。農民宅基地流轉分為三種類型：一是宅基地置換。按照城鄉建設用地增建掛鉤的政策，在農民自愿的前提下，拆除墾復原來布局分散的宅基地和房屋為耕地，同時在城鎮區域內建造農民安置小區。二是村莊歸并。在村民自愿前提下，拆除過去分散在各個自然村落的老危舊房，在行政村范圍內統一規劃建設農民中心村，達到集中居住。三是“城中村”改造。對郊區城鎮中農民與居民夾居、國有土地與集體土地并存的地區，采取集體建設用地流轉的方式，調整規劃，將農民住宅進行拆除后，進行統一設計、統一建造和統一安置，對節余的建設用地允許經出讓后進行商業開發，以平衡建設資金。

三是完善農村集體建設用地流轉政策。農村集體建設用地流轉分為二種類型：一是對于自主或合作經營，并以不動產開發為首選，確保農民土地發展權的級差地租收入。二是對于易地建造經營性物業，把原有的建設用地復墾為耕地后，將土地指標平移到工業園區或城鎮規劃區內，建造標準廠房或商業服務業用房，由工業園區管委會或鄉鎮集體經濟組織負責經營，收益歸村集體經濟組織所有，同時也能解決城鎮化發展中部分勞動力的就業。

在城鎮化進程中創新性重建農村集體經濟組織。一是建立農村集體經濟組織的產權制度。在堅持農民集體所有的前提下，按照股份合作制原則，建議將集體資產折股量化到人，由農民共同共有的產權制度轉變為農民按份共有的產權制度。為此，建議創制“農村集體經濟股份合作制條例”，為農村集體經濟組織產權制度改革提供體制機制和法律制度保障。

二是建立農村集體資金、資產、資源管理制度。加強農村集體資金、資產、資源的“三資”管理。地方政府可試點制定地方性法規或規章，對農村集體“三資”主體法人地位、產權界定、分配制度、處置程序等，作出明確的規定，并賦予法律效力，切實維護農村集體經濟組織成員對集體“三資”的知情權、管理權和收益權。

加快完善農村集體土地的征地補償配套政策。一是征地補償創業基金制度。建議通過立法制訂具體補償辦法，農民集體土地征為國有土地后，從土地出讓金中提取一定比例作為失地農民的創業基金，用于失地農民就業職業培訓、經商辦企業的貸款貼息、開業補償等，鼓勵失地農民自主創業，提高失地農民參與市場就業的競爭力。

二是土地出讓金凈收益國家、集體、農民統籌分配制度。要在土地出讓金凈收益分配上，兼顧國家、集體和農民三者利益，大幅度提高農村集體經濟組織和農民獲得土地增值收益的比例。將土地出讓金凈收益按一定比例返回農民，提高征地農民安置標準。集體建設用地使用權轉讓或出租的收益，應當返回集體土地所有者，促進當地集體經濟發展。

逐步建立城鄉統一土地市場的土地產權交易制度。建立城鄉統一的土地產權交易市場，以市場配置城鄉土地資源，維護國有土地和農村農民集體土地均等的權益。

一是非農集體建設用地與國有建設用地同地、同權、同價，通過土地市場顯化價值。二是實行城鄉建設用地增減掛鉤。對農村土地整理、宅基地歸并置換節約的土地進入統一的有形土地市場。三是探索市域范圍內在耕地占補平衡后節余的“建設用地指標”進入土地市場流轉，或進行易地開發。使集體建設用地價格顯化，農民集體土地增值收益最大化。四是突破性探索國家征地也必須進入統一有形的土地大市場。被征土地進入土地市場后，必須通過市場網絡公示征地補償安置協議與拆遷方案實施情況和結果，接受社會公眾監督，切實保護失地農民權益，有效遏制和防范土地領域內權力腐敗及職務犯罪。

從農村人口視角看公平性的城鎮化政策

城鎮化的人口政策要體現差別化與公平性。一是探索吸納農村人口進城鎮與土地供給掛鉤政策。探索實行城鄉之間的人地掛鉤政策，城鎮建設用地增加要與吸納農村人口進城的數量掛鉤。探索實行地區之間人地掛鉤政策，城鄉建設用地增加要與吸納外來人口的數量掛鉤。

二是對本地農民實行向新城（鎮）集中的導入政策。戶口在本地的農村人員，凡在城鎮建成區內購買商品房者，或經批準在鎮區內自建房者及其直系親屬，可申請落戶該城鎮。因在城鎮務工經商，投資興辦二、三產業，或受聘于城鎮企事業單位，或因被征用土地而投靠鎮內直系親屬，以及有其他正當理由的，均可遷入鎮區并登記為城鎮常住戶口，享受城鎮居民的待遇。

三是實行向新城（鎮）疏解的人口引導政策。有條件的城鎮開發可與中心城舊區改造相結合，制定新城（鎮）與中心城舊區改造的“搭橋”政策。財政、土地等部門對參與城鎮建設的開發公司在舊城改造、房地產開發、市政和綠化建設、土地供給等方面給予優惠政策，以吸引市中心城居民入住新城鎮。

落實進入城鎮人口的就業和社會保障政策。一是進一步完善城鎮社會保障制度。建立社會保障服務中心，提供就業和社會保障服務。對進人城鎮務工、轉為城鎮戶籍后的農民，發給《勞動手冊》，實行與城鎮勞動者一樣的就業政策，參加城鎮社會保險。征地農民可在落實安置補償、解決基本保障的前提下，進人市場就業。

二是建立城鎮和農村社會保險之間的轉換渠道，實現中心城區、新城（鎮）之間的一體化運作。農村戶籍人員到城鎮就業，城鎮戶籍人員到鄉鎮農村就業，實行城鄉個人養老保險關系轉換銜接。轉入城鎮戶籍的外省市人員，且原有的社會保險關系轉人本地，與本地的城鎮社會保險相銜接。

作者：郁鴻勝，上海社科院部門經濟研究所副所長、研究員；陸軍榮，上海社科院部門經濟研究所副研究員