當前影響農民進城的因素、問題與對策思考
——以湖北省荊州市荊州區為例

文|劉潤長 湖北省荊州市荊州區人民政府

當前影響農民進城的因素、問題與對策思考
——以湖北省荊州市荊州區為例

文|劉潤長 湖北省荊州市荊州區人民政府

農民進城是新型城鎮化的重要內容。以湖北省荊州市荊州區為例，在分析農民進城的影響因素、存在的問題的基礎上，提出有針對性的對策，認為完善社會保障體系、發展均衡教育、增強城市吸引力、加快推進城中村改造、剝離依附在戶口上的各種功能是必然選擇。

新型城鎮化；農民進城；因素

中共中央、國務院發布的2010年中央一號文件指出：“把統籌城鄉發展作為全面建設小康社會的根本要求”，“把建設社會主義新農村和推進城鎮化作為保持經濟平穩較快發展的持久動力”，“把解決符合條件的農業轉移人口逐步在城鎮就業落戶作為推進城鎮化的重要任務”。[1]當前，城鎮化率已成為衡量一個地方經濟社會發展水平的重要標志。[2]穩步推進農民進城，也成為社會的廣泛共識。農民進城落戶現狀如何？如何有序推進農民進城落戶，我們就此對湖北省荊州市荊州區開展了實地調查，發現問題，提出對策。

一、荊州區農民進城現狀

荊州區現轄7個鄉鎮、3個街道辦事處、2個管理區、1個省級經濟開發區。據區統計局統計，2011年底，全區常住總人口達到58.76萬人，其中鄉村常住人口25.21萬人，城鎮常住人口33.55萬人，城鎮人口占農業人口的比例為57.1%。

近年來，荊州區把促進農民就業和創業放在突出位置，鼓勵農民向小區、向集鎮、向城區集中，加速推進城鎮化進程，部分農民在城區、集鎮實現就業發展的同時，完成了農業人口向非農業人口的轉變。從區公安分局統計的數據來看，5年來，全區共有3.475萬人實現了從農業人口向非農業人口的轉變。其中，因招生農轉非共有1.64萬人，占47.2%；投靠親屬落戶3324人，占9.6%；投資購房落戶1023人，占3%。

計劃經濟時代，城鎮戶口在就業、物資分配等各方面享有農業戶口不可比擬的優勢，農業人口轉為城鎮戶口非常困難，很多人把解決城鎮戶口作為個人的夢想。而如今，隨著戶口的各類限制逐步放開，農轉非已不再是困難。目前荊州區有7類人員可以辦理農轉非手續，分別是：已在城鎮連續就業1年以上并與用人單位或雇主續簽勞動合同、年收入高于當地最低工資標準的農民工；被本市城鎮的機關、團體、企事業單位、工商服務業聘用為管理人員或專業技術人員，具有大專以上學歷、中級以上職稱或高級職業技能的農村戶籍勞動者；已在城鎮連續從事個體經營滿3年，取得工商、稅務登記執照的農村戶籍勞動者；在城鎮投資興辦實業，注冊資本達到工商部門最低限制標準，領取工商、稅務登記執照，合法經營滿1年的農村戶籍勞動者；在城鎮就業期間有一定貢獻，獲得縣以上勞動模范榮譽稱號的農民工；已經在城鎮就業半年以上，在城鎮有遺產繼承或有贍養任務的農村戶籍勞動者；本市大中專（技校）畢業生，在市內有接受單位的農村戶籍勞動者。僅2011年，全區共辦理農村勞動者落戶287人，農村勞動者配偶、子女及父母落戶814人。

二、左右農民進城的因素

隨著農民生活水平不斷提高，生活質量不斷改善，越來越多的農民具備了進城的條件。但是否選擇進城發展，他們更多的是權衡各方利弊，最終作出選擇。當前左右農民進城的政策因素有：

一是社會養老保險政策。目前，社會保障體系中養老保險制度主要有城鎮職工基本養老保險制度、機關事業單位退休制度。[3]就荊州區來看，城鎮職工基本養老保險制度覆蓋各類企業、個體工商戶和靈活就業人員，以及與用人單位建立勞動關系的農民工，機關事業單位退休制度覆蓋事業單位職工。未參加城鎮職工基本養老保險制度和機關事業單位退休制度養老保障的城鎮居民，將和農村居民共同納入社會養老保險保障范圍。今年7月1日，荊州區城鄉居民養老保險實行全覆蓋，農村居民同樣享有保障政策。

二是最低生活保障政策。城鎮低保起步較早，農村低保起步較晚，目前農業戶口和非農業戶口在最低生活保障上存在著一定差異。荊州區城鄉居民實行應保盡保，從今年5月1日起，全區城市最低生活保障為每人每月340元，納入最低生活保障范圍內的居民平均每人每月補貼185元；農村低保標準為每人每年1680元，納入最低生活保障的農民平均每人每月補貼85元，兩相比較，每人每月存在100月的差距。

三是醫療保險政策。當前城鎮居民主要享有城鎮職工醫療保險和城鎮居民醫療保險。其中，18周歲及以上的城鎮居民參加醫保的，每人每年繳費130元，財政補貼90元。在一級及以下醫院、二級醫院、三級醫院分別報銷85%、70%、60%。城鎮居民參加居民醫療保險總體報銷比例在85%左右，城鎮居民基本醫療保險醫保統籌基金最高支付限額為6萬元。農村居民實行新型農村合作醫療制度，參保對象每人參保金額在50元，各級財政補貼280元。[4]村級衛生院門診報銷比例為30%，鎮、縣、市、省級醫院最高報銷比例為90%、75%、65%、50%，農村居民基本醫療保險醫保統籌基金最高支付限額為6萬元。2011年，荊州區農村居民參加醫療保險總體報銷比例達到70%。在公共服務方面，城鄉居民共同享有兩保（兒保、婦保）、兩健（健康檔案、健康知識教育宣傳）、兩管理（慢性病管理、精神病管理）、一接種（疫病接種）、一防治（傳染病防治）的服務。

四是就業政策。農村戶口和城市戶口享有同等就業政策。荊州區現在農民擇業就業與流動的自由度不斷加強，企業招工絕大多數已不把戶口性質作為招工條件，就業后的保險保障也不以戶籍為標準。當前，城市居民享有失業保險、再就業培訓等多項服務，農村居民享有陽光工程等就業培訓服務。盡管就業政策比較寬松，但是，由于進城務工農民多在勞動密集型企業工作，技術水平要求較低，普遍存在整體素質偏低、工作強度大、社會保障與福利待遇差的特點。我們對區內勝光包裝、匯海飼料兩家企業進行了調查，這兩家企業屬勞動密集型企業，農民工隊伍大部分來自廠區周圍農村，年齡較大，平均年齡都在四十歲以上，文化程度不高，絕大多數沒有經過相關專業的技術培訓，人員流動性大，整體素質不高，務工人員工作時間長和勞動強度大。在被調查的農民工中，一個月最多休息4天，日工作時間在10～12小時以上，大部分農民工所做的工作都是體力活，勞動強度較大。在待遇方面，進城的農民工基本是工資計件制度，大部分農民工工資水平處于1200元左右。由于生活水平不斷提高，農民工工資入不敷出，而為了賺錢，他們只能靠加班，體現為簡單的“干多少活，給多少錢”的經濟關系，絕大多數農民工沒有享受相關補助，在社會保險上，廠方為農民工參保率低于20%，大部分務工人員不知道勞動保障法相關內容。

五是各項三農補貼。農村戶口享受惠農政策補貼逐步增多。目前種地農民享有農作物良種補貼、糧食直接補貼、糧食綜合補貼、農機購置補貼、家電汽車摩托車下鄉補貼、政策性“三農”保險補貼等多項補貼。[5]2011年，荊州區共發放農作物良種補貼1368.7萬元，發放糧食直接補貼1156.5萬元，發放農機購置補貼1321萬元，撥付“家電下鄉”資金1300萬元，撥付“三農”保險補貼274.66萬元。

六是子女上學。子女教育是大多數家庭考慮的首要問題，為的是給子女上學創造更好的教育環境。當前，荊州區學校硬件設施城區普遍好于集鎮、集鎮普遍好于農村。部分家庭為了給子女創造更好的上學條件，盡可能地讓子女進入城區和集鎮學校就讀。對于子女上學，荊州區已淡化戶口限制，義務教育階段學生上學以家庭居住地為準，按照屬地片區就近入學的原則，每所學校劃定各自招生范圍，對于在城區購買住房的農民，按居住地學區對口入學。同時，為了解決進城務工農民子女上學的后顧之憂，區教育局分區域指定草市中學、梅園中學、楚都中學、西門小學、太暉小學和城南學區、郢城學區的小學為接受進城務工就業農民工子女入學的學校，對于以上進城務工人員子女，與轄區內的學生享受同等待遇。

三、當前農民進城存在的主要問題

農民進城存在的主要問題有：

(一)基礎設施不配套。近年來，隨著新農村建設的日益推進，農村面貌日新月異，大部分農民都住上了樓房。通村通組公路的深入推進，農民生產生活條件不斷改善，進城更加方便快捷。由于城鄉差距的不斷縮小，農民對進城的要求越來越高。但是，相比農村發生的明顯變化，荊州區中心集鎮建設水平明顯滯后經濟發展速度，基礎設施還不配套，或者說小城鎮的條件對農民的吸引力還不夠強。當前，每使用1畝地，需要道路、綠化等基礎設施投人5萬元以上，加上拆遷補償、土地征用等費用，對大多數鄉鎮而言，難以承擔。如果按照市場化運作，將土地征用為國有土地再進行開發，雖解決了基礎設施投人問題，但土地成本太高，農民又很難承受。

(二)進城農民就業難。調查結果顯示，到小城鎮落戶的農民大多興辦小商業、小飯店等投資小、規模小的“兩小”服務業，項目重復、收入不高。大多農民文化程度不高，就業技能不強，即使在城市有工作，也擔心失業后無退路。特別是中老年農民大多沒有技能，適應能力差，進城后很難找到合適的工作。

(三)城市購房和生活難。在城鎮購房成本是農村建房成本的5～10倍，普通打工者和農民工很難買得起商品房。而且在城市用水、用電、用氣、物業管理費用等每月都在300元左右，再加上糧食、蔬菜等每月至少上千元,農民工普遍反映他們上有老、下有小，僅靠夫妻倆打工收入很難承受。城市較高的生活成本是制約農民進城落戶的重要因素。同時，廣大農民特別是中老年農民長期居住在農村，習慣于農村田園式和走家串戶的生活，到城市居住后，沒有農村那樣和諧和廣泛的鄰里關系，沒有田園勞作生活，又沒有其他合適的工作，他們很多不能習慣這樣的生活，對社區歸屬感不強。[6]

(四)城鎮社會保障享受難。農村社保與城鎮社保相比，無論是保障層面，還是保障標準，差距都很大,農民進城落戶后，在入學、醫療、養老、就業、報酬等各方面還不能和城鎮居民享有同等權益。如經濟適用房、廉租房等政策農民進城后仍還享受不到，在城市就近入學特別是重點小學，必須購房滿一定年限，方可享受義務教育政策。

（五）子女上學教育難。農民工子女進城就學，會讓城區學校的學生數不斷增多，班額進一步擴大超標，小班額教學的目標更難實現；會讓生均用地面積和生均建筑面積進一步縮小，學生活動空間更顯不足。《湖北省義務教育學校辦學基本標準》規定：小學班額近期目標為45人，初中為50人（遠期目標分別為35人，40人）。而荊州區城區內大多數義務教育學校均不符合這些規定。目前，城區和城郊共有義務教育學校11所，共接收進城農民工子女2057人，班級學生數最多的為荊州小學，平均每班達到73人，最小的為梅園中學，每班僅24人。

四、穩步推進農民進城的對策建議

（一）完善社會保障體系。要讓農民進城發展，這就需要讓這部分農民留得住、能發展、長遠生計有保障，不斷加強進城農民保障體系建設。一是加強農民工就業培訓和勞動合同管理。加強農民工職業技能培訓，大力發展面向農村的職業教育，提高農民轉移就業能力。要嚴格執行勞動合同制度，加強對用人單位訂立和履行勞動合同的指導與監督，制定和推行規范的勞動合同文本，建立權責明確的勞動關系。二是積極穩妥地解決農民工社會保障問題。首先著力解決工傷保險和大病醫療保障問題，逐步解決養老保障問題。農民工的社會保障，要適應農民工就業流動性大的特點，保險關系和待遇能夠轉移接續，使農民工在流動就業中的社會保障權益不受損害；要兼顧農民工工資收入偏低的實際情況，實行低標準進入、漸進式過渡，調動用人單位和農民工參保的積極性。要認真貫徹落實《工傷保險條例》，依法將農民工納入工傷保險范圍，所有用人單位必須及時為農民工辦理參加工傷保險手續。要采取建立大病醫療保險統籌基金的辦法，重點解決農民工進城務工期間的住院醫療保障問題，農民工也可自愿參加原籍的新型農村合作醫療。要抓緊研究探索低費率、廣覆蓋、可轉移，并能夠與城鄉養老保險制度相銜接的農民工養老保險辦法。

（二）發展均衡教育。大力推進義務教育均衡發展，縮小城鄉之間、學校之間的差異，逐步緩解家長和學生擇校帶來的一系列問題和矛盾。進一步加大薄弱學校的改造力度，特別是縮小城區學校之間的差距，要加大財力投入，建立和推行校長交流和教師交流機制。只有這樣才能逐步實現公平教育。將學校建設納入城市建設規劃統一進行布局。在推進城市建設和城鄉一體化建設的同時，要對學校布局，特別是城郊學校的布局和新建城區學校的布局要提前進行規劃，并留足校園占地面積。

（三）增強城市吸引力。在政策保證了農民的既得利益后，城鎮吸引力的強弱，便成為有條件的農民將遷移愿望變成遷移行動的關鍵。增強城市吸引力，除了科學規劃，改善基礎設施，創造一個優美的人居環境外，還要著力加快產業集聚。城市化水平雖然是以人口集聚度來衡量的，但城市化絕不是簡單的人口集聚過程，其實質是產業的集聚過程。只有產業的集聚，才能真正達到人口的集聚。一個地方、一個城市的外來暫住人口數量能從一個側面反映出其產業的集聚程度。因此，必須加大“工業興區”和產業集聚力度，為農民進城提供更多的就業機會，從而加快人口集聚。

（四）加快推進城中村改造。隨著城鎮化的不斷推進，城市向周邊延伸，出現了一批城中村，主要有以下特點：一是完全沒有農用地，被城市所包圍。二是集體經濟有一定發展，不同程度辦有村集體經濟，以二、三產業為主，企業發展水平不一，經營狀況低下。三是村民社會保障程度不一，如東升村集體經濟基礎較好，為農民辦了社保、醫保，建立了離退休制度；而草市村集體經濟薄弱，農民待遇保障低，村民靠打零工，從事二、三產業，無生活保障。四是“村改居”的體制改革俱已啟動，但配套改革滯后，長期以來未能相應完善，管理體制不順，管理難度大。為此，要有序推進撤村建居、撤村并居工作。制定相關政策，有組織、有計劃地開展。可先行試點，重點先解決“城中村”問題，獲取經驗后，再逐步擴大范圍到城郊結合部的村，爭取用一定的時間，使無地或少地的農民成建制、成批量地轉為城鎮戶口。同時，加強基礎設施建設和公共事業投入，大力發展經濟，提高農轉非人員的專業知識技能，擴大就業，提高生活水平，使他們真正享受到與原有城市居民同等的居民待遇；不斷改造村民文化，增強城市市民意識，提高文明素質；理順管理體制，強化管理機制，化解矛盾糾紛，建設宜居、和諧、活力社區。

（五）剝離依附在戶口上的各種功能。戶籍管理作為證明公民身份和提供人口數據的依據，本身不應成為限制人身自由或者賦予部分公民更多待遇的工具。應該剝離依附在戶口上的各種條件和利益，實行社會待遇與戶籍登記脫鉤的政策，取消一切附加條件，還戶籍以本來面目，使戶籍登記客觀反映公民的生活、居住、從業及分布等基本情況，進一步提高社會管理水平。

[1] 中共中央國務院. 中共中央國務院關于加大統籌城鄉發展力度 進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見[Z].北京：人民出版社，2009.

[2] 潘海生，曹小鋒. 城鎮化建設如何轉型？[N].浙江日報，2013-08-09.

[3] 邱浩杰.機關事業單位養老保險制度改革應以城鎮職工基本養老保險制度一體化建設為前提[J].發展研究，2012,(10).

[4] 許偉. 盤點2013: 新型農村合作醫療全覆蓋[EB/OL]. http://www.farmer.com.cn/xwpd/jjsn/201401/t20140106_930750.htm, 2014-01-06.

[5] 宋立根.有效整合優化惠農補貼資金[J].中國發展觀察，2012,(9).

[6] 田建川.新生代農民工融城的中山做法[J].瞭望,2014,(19).