湖南省部分縣市小額擔保貸款的調研報告

●裴崛中

小額擔保貸款政策開始于2002年。2002年以來，小額擔保貸款業務廣泛開展，政策不斷發展完善，支持和帶動了大批人員成功實現了創業和就業。經過12年推廣、實踐、完善，這項政策取得了良好成績，但也出現了一些不容忽視的問題。2014年2—4月，財政部駐湖南專員辦對部分地區小額擔保貸款情況進行了調研，情況如下：

一、基本情況

2003年至今，湖南省小額擔保貸款經歷了積極推進、快速擴張、適應調整三階段。第一階段為推進期（2003年至2010年），第二階段為擴張期（2010年至2012年），第三階段為調整期（2013年至今）。2009年4月，人民銀行長沙中心支行、湖南省財政廳、湖南省勞動保障廳聯合下發了《湖南省促進就業小額擔保貸款實施辦法》，湖南省小額擔保貸款工作步入快車道。根據調研組人員隨機抽選結果，大部分調查對象對該項政策的積極作用表示認可。近年來基本情況如下：

從貼息資金撥付情況看，中央2003年至2009年累計撥付貼息資金1.55 億元，2010年1 億元、2011年2 億元、2012年1.89 億元、2013年4.64 億元。省級財政2003年至2009年累計撥付1.39 億元，2010年至2013年增長較快，分別達0.44 億 元、1.84 億 元、2.76 億 元、4.64 億元。

表1 2010-2013年貼息資金撥付統計表

進入2010年以后，湖南省小額擔保貸款逐步進入擴張期。從貸款發放額看，2010年湖南省小額擔保貸款累計發放13.43 億 元，2011年發 放24.89 億 元，2012年達61.50 億 元，2013年回 落 至24.07 億元。

表2 2010-2013年貸款金額統計表

從貼息金額看，2010年至2013年新增應付貼息金額逐步增加，分別達到6244 萬 元、16249 萬 元、47314 萬 元、51606 萬元；實際支付貼息金額逐年增長，分別達到4729 萬元、15656 萬元、32562 萬元、43329 萬元；至2013年末，應付未付貼息金額已達26307 萬元，小額擔保貸款貼息資金支付面臨較大壓力。2013年至2014年，湖南省小額擔保貸款工作步入調整期。

表3 2010-2013年貼息金額統計表

從擔保基金規模看，2010年至2013年湖南省小額擔保貸款擔保基金穩步增長，至2013年年末達到142750 萬元。

表4 2010—2013年擔保基金統計表

但是，與小額擔保貸款余額相比較，湖南省2011年以及2012年的擔保基金總規模未達到小額擔保貸款余額的法定比例。在實際調研過程中，亦發現部分縣市小額擔保貸款余額超過擔保基金余額五倍，個別縣市甚至未建立擔保基金。

表5 2010—2013 各省市調研情況匯總

二、湖南省小額擔保貸款發展中的問題

(一)未按政策審核審批

根據《財政部、中國人民銀行、勞動和社會保障部關于推進下崗失業人員小額貸款工作財政支持政策具體實施意見的通知》（財金【2004】66 號）規定，小微企業申請小額擔保貸款的限制條件較多，門檻較高，勞動密集型的小企業當年新招下崗失業人員需達到現有在職職工人數30%以上（含30%），并與下崗失業人員簽訂1年以上期限勞動合同，需要報送營業執照副本……企業為職工繳納社會保險的記錄等。以上資料規定詳細、數量繁多、偽造困難。

而對于個人貸款，硬性條件只需滿足60歲以內、持《再就業優惠證》，經過當地部門審批，貸款金額一般掌握在兩萬元左右，對下崗失業人員合伙經營和組織起來就業可根據人數還可適當擴大規模。2009年4月，人民銀行長沙中心支行、湖南省財政廳、湖南省勞動保障廳聯合下發了《湖南省促進就業小額擔保貸款實施辦法》，規定個人申請小額擔保貸款的最高額度為5 萬元。對符合條件的人員合伙經營和組織起來就業的，可按其吸納人員的人數和人均5 萬元以內的額度發放貸款，最高不超過人民幣50 萬元。于是，政策執行過程中，部分地區或人為擴大扶持范圍、或混淆小微企業和個人兩類貸款，部分個人類小額擔保貸款的貸款金額達到50 萬、100 萬、200 萬，導致政策執行產生了偏差。

調研發現，部分地市在小額擔保政策執行過程中將不符合主體條件的對象納入財政貼息范圍，這其中不乏關系戶。能申請到財政貼息的，往往是當地經營多年、資金雄厚、人脈豐富的企業主。不可否認，這些企業主為解決當地就業、帶動就業發揮了積極作用，小額擔保貸款給予這部分企業主貼息支持具有積極意義。

問題關鍵在于，財政對于此部分企業主的貼息扶持不合適，因為一方面，即使不給予貼息，企業主出于擴大經營規模、做大做強的需要，也存在商業貸款需求動機；第二方面，企業主資金充裕、實力雄厚，承擔得起商業貸款利息；第三方面，企業主多是當地銀行多年優質貸款客戶。如果財政對于此部分貸款進行貼息，實際上是將財政資金轉為了較富裕人員的經營利潤。富者愈富，因為他們占有更多的資源，能申請到貼息貸款。因此，這部分關系戶貸款，不應成為貼息對象。由于相關部門未按政策進行審核審批，致使部分地區出現如下問題：

1、借款人資質不符、貸款金額不符、行業不符，仍違規發放小額擔保貸款。某行截至2013年底以小額擔保貸款名義累計發放個人商務貸款447 筆，貸款金額5326 萬元，據此向財政申請貼息資金824.94 萬元。具體問題體現在以下三個方面：

一是借款人不符合申請條件。借款人本身是銀行多年優質客戶，是當地資金實力雄厚、人脈豐富的企業主，如段某2012年11月向該行申請并簽署個人商務貸款合同，金額50 萬元。信貸資料顯示借款人從事通信器材銷售已15年，屬當地起步最早、規模最大的企業，收入居當地中上水平，貸款用途為開設分店擴大規模，曾在該行借款10 萬元。而勞動保障服務站出具的調查情況及意見表顯示其2011年4月自籌資金創辦某手機城，符合政策條件，決定對其給予貼息扶持。

二是實際貸款金額超過財政貼息貸款金額。如劉某2012年10月向該行申請并簽署個人商務貸款合同，實際貸款金額為40 萬元，而審批后財政予以貼息的貸款金額為50 萬元，對于關系戶虛增貸款金額騙取的這部分財政貼息，均被借款人以現金形式簽字領取。

三是借款人虛構貼息申報材料。廣告、桑拿、按摩、網吧等屬于小額擔保貸款明文規定不予鼓勵的行業。但實際執行中仍有少數人違規操作，以改頭換面的方式對禁止行業給予財政貼息。如實際貸款用于擴大網吧經營的項目披上某服裝店的合法外衣后依然成功申請到2年財政貼息。

2、小微企業貸款與個人貸款相互混淆。某市對于50 萬及以上的貸款申報與審核采取以下方式：借款人先向銀行申請商業貸款，銀行根據商業貸款審慎原則進行信貸調查，然后借款人向就業局申請小額擔保貸款，經批準后獲得50 萬到200 萬不等的貼息貸款額度。由于未按照小額擔保貸款政策嚴格進行審批，致使部分小微企業貸款與個人貸款混淆，部分貸款對象不符合扶持條件，部分貸款額度不符合政策規定。

如陳某系某米業公司法人代表，2004年創辦某米廠，2008年注冊成立某米業公司（2009年被評為某市農業產業化龍頭企業），個人資產總額450 萬，公司年銷售收入700 萬。2011年10月，陳某向經辦行申請商業貸款210 萬用于資金周轉獲批，貸款以土地廠房作抵押。2011年12月，陳某以個人名義向當地就業局申請創業貸款200 萬元（吸納35 人就業）獲批。申請資料顯示只有陳某等五人的社會養老保險代收憑據，社保繳費記錄不全。

3、以“認定貼息”方式變相違規發放小額擔保貸款。2012年至2013年，某行累計發放“認定貼息”小額擔保貸款37 筆，金額466 萬元。當地政府出臺的《某市促進就業小額擔保貸款貼息認定申請審批表》規定：此部分貸款系金融部門自主發放，貸款風險由銀行自行承擔，不列入小額擔保貸款代償范圍。上述“認定貼息”貸款本質屬于商業貸款，其性質與小額擔保貸款無關；其商業貸款審批與貼息審批獨立；其風險由經辦銀行自擔。

(二)風險管控機制不完善

1、擔保基金有名無實。根據調研人員掌握的數據，部分地區擔保基金規模小，遠跟不上小額擔保貸款的發展進度，有的地方甚至未建立擔保基金。如某市審貸委員會截至2014年3月底審批通過的小額擔保貸款累計9548.8 萬元，未建立擔保基金；2012年至2013年某行累計發放小額擔保貸款2393 萬元，截至2012年末該行擔保基金余額僅為80 萬元，2013年末280 萬元，2014年3月為281.21 萬元，擔保基金來源為該縣就業專項資金。

2、貸款信用風險不容忽視。一是少數借款人事前存在認識誤區，以為貸款不需償還；二是部分項目受經濟、行業影響大，抗風險能力弱；三是個別借款人信用觀念淡薄，事后惡意拖欠。

3、貼息資金不到位給后續工作帶來風險。目前，部分地區財政貼息資金欠賬較大，2010年至2012年，隨著政策覆蓋面擴大，借款人數和貸款規模劇增，導致財政貼息資金難以及時到位。2013年，部分地區小額擔保貸款開始收縮，至2014年，部分地區已停辦。

(三)各部門利益訴求不一致，未形成合力

不同主體在利益訴求上存在差異，導致溝通協作存在一定困難。一是財政部門，其職責是注入擔保基金、提供財政貼息，受制于財政緊張等原因，財政部門不愿持續補充擔保基金、也不愿擔保基金出現風險。二是勞動保障部門，職責是貸前資格審查，其更多地關注小額擔保貸款規模。三是人民銀行，與經辦銀行之間只有業務上的指導關系，不可能強制要求經辦銀行發放貸款。四是經辦銀行，在風險收益不匹配的情況下，顧慮重重：

1、政策性與商業化的矛盾。小額擔保貸款的政策性與商業銀行“利潤最大化”的經營目標存在與生俱來的矛盾。小額擔保貸款在本質上是政策性貸款,但在實際運作中卻采用商業化模式,讓市場化、商業化運作的經辦銀行承擔政策性很強的小額擔保貸款業務,顯然與金融企業的盈利性目標相悖。

2、信息不對稱導致供需錯位。由于信息不對稱導致小額擔保貸款供求形成錯位。在目前個人誠信系統尚未健全的條件下,經辦銀行難以獲得扶持對象的準確信息,導致小額擔保貸款借貸雙方的信息不對稱。經辦銀行難以準確判斷借款人的信用程度和風險程度,可能會做出逆向選擇。

3、貸款成本高、收益低。貸款點多面廣、資金分散,貸前審查和貸后管理工作繁重,管理難度大,銀行經營成本和管理成本高。因而,部分經辦銀行承辦積極性不高。

綜上所述，權責利統一的有效機制沒有形成，最后的結果就是諸多主體合力難形成。

(四)貸款審批效率較低

申請一筆小額擔保貸款環節多、效率低、周期長，各環節信息共享機制不健全。目前,政策雖允許各地結合個人信用制度的建立和創業培訓的成效情況,降低反擔保門檻,并鼓勵銀行與社區簽訂合作協議,利用現有社區服務平臺,創建信用社區,建立社區信用擔保機制,進一步簡化小額擔保貸款審批手續，但在湖南實際操作中進展緩慢。

(五)貸后管理待完善

1、征信系統難制約。一是部分借款人在申請小額擔保貸款之前存在不良記錄仍獲批準；二是管理辦法規定金融機構發放的小額擔保貸款到期后不能收回的，由人社部門代償或直接從其繳納的擔保基金中劃收，金融機構不出現不良記錄。這樣可能導致征信漏洞，個別出現不良的貸款人信息不會進入征信系統，仍可以到金融機構獲得貸款。

2、貸款用途難監測。一是部分銀行對貸后未按約定用途從事經營的借款人沒有制約辦法、無法采取制裁措施；二是負責財政貼息審批的政府部門在貸后管理環節缺位現象較為普遍。

三、進一步完善小額擔保貸款政策的建議

2013年，中央出臺了《關于加強小額擔保貸款財政貼息資金管理的通知》（財金【2013】84號），對一系列問題做出了細化管理，對之前部分原則性規定做出了進一步明確。本文認為，小額擔保貸款發展過程中的問題和挑戰也意味著發展機遇，應探索出行之有效的措施辦法，較好實現“貸得出、收得回、效果好”的基本格局和良性循環。

(一)加強落實監督管理，營造良好金融生態環境

從調研實際情況來看，部分地市在小額擔保政策執行過程中將不符合主體條件的對象納入財政貼息范圍、虛增貸款金額騙取貼息資金，反映出在小額擔保貸款政策執行過程中事前審批和事后監管兩環節均存在疏漏，在日益復雜和專業的政策實踐面前不斷暴露出風險，由此帶來的監管漏洞給了部分個人可乘之機。事前、事中、事后監督相結合的理念已成為財政管理共識，但在政策執行過程中，一是需要進一步強化審核審批及監管人員的責任意識；二是對于以虛報、冒領手段騙取財政資金的行為，應加強對責任人員的懲戒力度，落實責任追究和處理。作為政府部門，應嚴格審核把關，規范撥付程序。

此外，政府應采取多種形式積極開展個人誠信意識教育，加強貸款政策宣傳和信用觀念教育，引導申請人員誠實守信申報、按期履約還款，進一步優化金融生態環境。

(二)因地制宜實行“反擔保”，強化風險控制

湖南省主要借助“反擔保”進行小額擔保貸款風險管控。即要求借款人出具財政全額撥款單位工作人員的反擔保承諾函，一旦出現違約，由人社部門劃扣反擔保人員工資用于還款。

這種“反擔保”對于擔保基金的安全及風險控制發揮了積極作用。小額擔保貸款在實行“反擔保”措施后不良率普遍較低主要得益于此。在目前社會誠信環境下，作為小額擔保貸款的申請人一般資產微薄、可抵押財產少，其信譽資質對于銀行而言不存在任何經濟價值。申請人僅有的社會資源就是其社會人脈紐帶，若能以其在親戚、朋友中的信譽為資質，由這種信譽資質為其提供反擔保，繼而政府用擔保基金幫助借款人實現對貸款的擔保，這樣一來，在整個政策操作實踐中，完整的鏈條得以形成，環環相扣，從而能夠保證其順利運行。

但是，“反擔保”也不可避免地造成另外一個問題，即一部分人員找不到財政全額撥款單位工作人員為之提供反擔保，因而被排除在小額擔保貸款政策扶持范圍之外。對于符合小額擔保貸款申請條件但找不到反擔保的群體而言，政府可另辟蹊徑解決這一困境，嘗試通過建立“風險基金”的模式為該目標群體提供保障，但是該基金的比例應嚴格控制，以防止產生新的風險。

市、縣財政部門應加強對小額擔保貸款工作的支持力度，落實擔保基金，確保資金及時到位，要安排相應資金，持續補充擔保基金，不斷提高擔保基金規模。要加強貸款風險管理，指導小額貸款擔保基金的安全使用。財政部門應明確重點支持群體，要區別對待、有扶有控。

(三)明晰主體權責，緩解政策性和商業性的矛盾

應明確小額擔保貸款監管主體,充分發揮其監管職能；應進一步完善小額擔保貸款主體間溝通協調機制，如建立信息共享、反饋和互助機制。

應協調好經辦銀行政策性目標與商業化運作間的關系。緩解經辦銀行商業性行為與小額擔保貸款政策性間的矛盾。在一定期限內,政府可通過財政資金存放比例、代理金庫業務、稅收優惠、貸款風險損失分擔比例、利率上限管理等積極政策吸引商業銀行介入小額擔保貸款業務,力求在政策性和盈利性之間尋求平衡。

(四)推行多部門聯合審貸，提高貸款發放效率

成立承辦銀行、擔保機構、勞動就業服務機構為成員單位的聯合審查小組進行聯合審查，充分協商取得一致意見后，統一提出審批意見，減少不必要的手續和環節。

建立限時辦結制度，提高工作效率。可制定關于規范小額擔保貸款申請程序及限時辦結的制度，明確各方職責，實行限時辦結，開通下崗失業人員申請小額擔保貸款綠色通道。可編印小額擔保貸款政策指南、申請流程圖、反擔保人責任告知書等，免費發放，一次性告知申請人申請資料清單、辦理流程和辦結時限。優化細節、完善服務，提高效率。

(五)加強貸后管理力度

人社局和金融機構應嚴格按照政策要求進行貸后檢查和資金跟蹤，一是檢查借款人申請資質；二是確保申請人將貸款資金真正用于創業之中；三是定期進行風險評估，采取綜合措施，努力防范個人小額擔保貸款風險。

應借助央行的個人征信系統，健全小額擔保貸款借款人信用檔案與失信懲罰相結合的有效機制，盡快將小額擔保貸款中的不良貸款信息納入征信系統。有關部門應研究出臺相關規定，對小額擔保貸款業務發生不良貸款的，由人社部門提供貸款人有關信息，經辦金融機構及時將其信息錄入征信系統，更好地發揮征信系統對貸款人的約束作用。■