危險的城市地下管線

劉欣

2013年11月22日，山東省青島市中石化東黃輸油管道發(fā)生泄漏爆炸事故（以下簡稱“11·22”事故），這起被稱為中國油氣管道史上最慘烈的事故，共造成62人遇難，136人受傷。在“11·22”事故發(fā)生一個月之后，泄漏原油海灘污染開始顯現(xiàn)，居民養(yǎng)殖的蛤蜊、螃蟹和魚蝦受污染海水影響開始大量死亡，海灘石頭和沙灘上殘存的原油在短時間內(nèi)難以自然凈化。

通過調(diào)查，此次事故被國家安監(jiān)總局定性為重大責(zé)任事故，國務(wù)院事故調(diào)查組組長、國家安全監(jiān)管總局局長楊棟梁指出了這次事故存在的幾個突出問題：輸油管道與城市排水管網(wǎng)規(guī)劃布置不合理；安全生產(chǎn)責(zé)任不落實，對輸油管道疏于管理，造成原油泄漏；泄漏后的應(yīng)急處置不當，未按規(guī)定采取設(shè)置警戒區(qū)、封閉道路、通知疏散人員等預(yù)防性措施。

近年來，隨著城鎮(zhèn)化進程的推進、城市建設(shè)事業(yè)的發(fā)展，地下管線種類和數(shù)量迅速增加，由于部分城市地下管網(wǎng)規(guī)劃建設(shè)滯后、年久失修、外部施工等，導(dǎo)致管線事故也迅速增加。根據(jù)中國城市規(guī)劃協(xié)會地下管線專業(yè)委員會對2009年—2013年中國地下管線事故做的統(tǒng)計顯示，2009年—2013年中國直接因地下管線事故而產(chǎn)生死傷的事故共27起，死亡人數(shù)達117人。“11·22”事故的發(fā)生，再次引起了公眾對城市地下管線安全問題的關(guān)注。

地下管線情況不清

一般來說，城市的地下管線可以分為兩大類：一是長輸管線，主要承擔(dān)省際、城市之間的能源、信息、資源等輸送功能；二是常說的城市地下管線，主要承擔(dān)城市的能源、資源、信息溝通等保障，以及排澇、排污等功能。

那么中國的地下管線情況如何呢？

中國城市規(guī)劃協(xié)會地下管線專業(yè)委員會專家委員會副主任、天津市勘察院副總工程師江貽芳在2012年所做的國內(nèi)地下管線的調(diào)查課題或許能給我們答案。

江貽芳的調(diào)研顯示，2000年-2011年間，中國共有253個城市開展過城市地下管線普查工作，尚有逾60%的城市未進行地下管線普查。調(diào)研還發(fā)現(xiàn)，中國擁有城建檔案管理機構(gòu)的城市并不多，而按照《城市地下管線工程檔案管理辦法》的規(guī)定，各地的城建檔案管理機構(gòu)應(yīng)當繪制城市地下管線綜合圖，建立城市地下管線信息系統(tǒng)，并及時接收普查和補測、補繪所形成的地下管線。“擁有城建檔案管理機構(gòu)的城市首先是做過地線管線普查的，在253個做過普查的城市中，只有少數(shù)設(shè)立了城建檔案管理機構(gòu)。”江貽芳說。

為此，中國住房城鄉(xiāng)建設(shè)部在2012年時提出要加強城市地下管線綜合管理，要求各地開展城市地下管線普查。

“但是到目前為止，地下管線情況不清的現(xiàn)狀在中國還是普遍存在的。”在江貽芳看來，造成今天這種局面，既有歷史原因也有體制原因，城市缺少準確、完整的地下管線信息，業(yè)績考核主要基于經(jīng)濟考核，使得國家對地下管線規(guī)劃重視程度不夠，無規(guī)劃、規(guī)劃缺乏可執(zhí)行性、規(guī)劃監(jiān)督缺失在城市里普遍存在。

“家中有糧心中不慌”，如果我們連家中有沒有糧、有多少糧、分別放在哪兒，都不甚明了，出了事怎么可能不慌？

中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院高級工程師謝映霞認為，地下管線情況不清是造成危害的最重要原因。她建議，應(yīng)該把所有地下管線情況摸清，并且動態(tài)地管理起來，不斷更新地下管線資料，讓地下“看不見”的東西變成看得見。同時，地下管線的規(guī)劃要合理，實施過程中要做好監(jiān)督管理工作，平時的維護管理環(huán)節(jié)更不能少。

有不少專家建議，可大力推薦“地下城市管道綜合廊道”模式，即在城市地下?lián)碛幸粋€專屬的隧道空間，集市政、電力、通訊、燃氣、給排水等各種管線于一體，設(shè)有專門的檢修口、吊裝口和監(jiān)測系統(tǒng)，實施統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計、統(tǒng)一建設(shè)和管理，從根本上保障地下管線建設(shè)和使用的安全。

誰都在管，誰都不管

其實，對于城市地下管線問題，很多年前業(yè)界就討論過多次。由于城市地下管線新建、擴建和維修，道路經(jīng)常被開膛破肚，這一現(xiàn)狀被業(yè)界比喻為“馬路拉鏈”。

專家指出，這種現(xiàn)象的頻繁出現(xiàn)，是因為“政府缺少統(tǒng)一的監(jiān)管協(xié)調(diào)部門，城市地下管線各自建設(shè)和管理。”因此，不少專家曾建議專門成立一個管理地下管線的機構(gòu)。

在中國城市規(guī)劃協(xié)會地下管線專業(yè)委員會副秘書長劉會忠看來，“誰都在管，誰都不管是目前城市地下管線管理的現(xiàn)狀。”管線的規(guī)劃歸規(guī)劃局管，建設(shè)開工歸建設(shè)局管，建設(shè)中挖掘城市道路的行政許可由市政部門管，管線的工程檔案則歸城建檔案管理部門管。

記者在采訪中了解到，目前城市地下管線的產(chǎn)權(quán)主體涉及幾十家單位，例如自來水公司、排水公司、燃氣公司、熱力公司、電信公司、電力公司、政府、部隊和各工礦企業(yè)等，管線的建設(shè)、維護管理均由各單位自行負責(zé)。除各自為政造成的巨大資源浪費外，城市地下管線信息不詳、道路無人統(tǒng)管，也是造成管線維護和管理毫無章法的原因。

多頭管理之外，各類管線的標準規(guī)范亦互相打架。劉會忠介紹，有些城市，其城市道路規(guī)劃建設(shè)的寬度可能小于各類管線統(tǒng)一建設(shè)所需要的距離，如果安排所有的管線建設(shè)，必然的結(jié)果是各類管線之間的安全距離違反各自的標準規(guī)范，“這種情況在原有城市道路改造中各類地下管線入地時表現(xiàn)得十分突出。”

現(xiàn)行的地下管線管理體制，使得部門之間的扯皮、推諉之事難以避免。“一旦出現(xiàn)突發(fā)事件，那么，相互扯皮的局面則會制約事故應(yīng)急處置的速度和效率。”專家認為，要改變地下管線各自為政的現(xiàn)狀，必須明確執(zhí)法主體，依法進行管理，建立統(tǒng)一的協(xié)調(diào)機構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)是目前的當務(wù)之急。

除此之外，規(guī)劃界對加強地下管線立法、建立地下管線綜合管理機構(gòu)、建立地下管線綜合信息管理系統(tǒng)、實現(xiàn)信息共享等亦呼吁多年，但效果并不明顯。

開展專項排查整治

在“11·22”事故發(fā)生后，黨中央、國務(wù)院高度重視。中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席習(xí)近平立即作出重要指示，要求山東省和有關(guān)方面組織力量，及時排除險情，千方百計搜救失蹤、受傷人員，并查明事故原因，總結(jié)事故教訓(xùn)，落實安全生產(chǎn)責(zé)任，強化安全生產(chǎn)措施，堅決杜絕此類事故。

中共中央政治局常委、國務(wù)院總理李克強作出批示，要求全力搜救失蹤受傷人員，深入排查控制危險源，妥善做好各項善后工作，加強檢查督查，嚴格落實安全生產(chǎn)責(zé)任。

隨后，“為什么會發(fā)生泄漏？為什么不疏散群眾？為什么引起爆炸……？”國家安全監(jiān)管總局局長楊棟梁在11月25日舉行的事故調(diào)查組會議上連發(fā)15問的場景讓人記憶深刻，更喚起了公眾對平日里不甚關(guān)注的地下管線的重視。

而據(jù)中石油管道公司管道完整性管理中心主任馮慶善稱，2010年時，中國的長輸油氣干線管道已突破8萬公里，其中，服役時間超過20年的約60%，東部管網(wǎng)服役運行已30多年。而目前中國油氣管道總里程已逾10萬公里，僅僅3年間，新增2萬公里。

綿延10萬公里的“地下長城”，開展安全專項排查整治刻不容緩。

11月28日，國家安全監(jiān)管總局部署對中國油氣輸送管道和城市地下管網(wǎng)開展安全整治。安全整治工作重點包括排查規(guī)劃設(shè)計、管線質(zhì)量、保護措施、維護運行監(jiān)測、監(jiān)督責(zé)任、應(yīng)急預(yù)案和演練、基礎(chǔ)管理等7方面內(nèi)容。

之后，國務(wù)院安全生產(chǎn)委員會12月6日對外發(fā)布通知，決定從2013年12月6日起至2014年3月底，在中國范圍內(nèi)開展油氣輸送管線等安全專項排查整治。

根據(jù)這份通知，排查整治的內(nèi)容包括規(guī)劃、選址和設(shè)計及總平面布置等情況。要排查油氣、危險化學(xué)品輸送等管道是否與居民區(qū)、學(xué)校等人口密集區(qū)以及建（構(gòu)）筑物、鐵路、公路、航道、港口、市政公用地下管線及設(shè)施、軍事設(shè)施、電力設(shè)施、其他強腐蝕性管道及設(shè)施等是否有安全保護距離，是否符合國家有關(guān)法律法規(guī)以及標準規(guī)范的強制性要求。

《通知》還要求各地排查管線質(zhì)量及完好情況、行政許可和監(jiān)督管理情況、安全生產(chǎn)應(yīng)急管理情況、安全基礎(chǔ)管理情況等。要求建立健全隱患排查治理制度，落實企業(yè)主要負責(zé)人的隱患排查治理第一責(zé)任，實行企業(yè)誰檢查、誰簽字、誰負責(zé)，做到不打折扣、不留死角、不走過場。

記者了解到，為以防萬一，各地的政企部門對油氣管道的檢查和督促整改已陸續(xù)展開，其中包括北京、山東、廣東等地。

在采訪中，也有專家表示，在對陸上油氣管道進行安全專項排查整治的同時，對管道鋪設(shè)環(huán)境更加復(fù)雜的在役海底油氣管道也需要有足夠的重視。中國目前開發(fā)的油氣資源多為淺水、近岸海域，生態(tài)環(huán)境非常脆弱，大部分的油氣資源運輸都是通過海底管道完成，一旦出現(xiàn)油氣輸送中斷、油氣泄露等事件，將直接影響到經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護。

據(jù)知情人士介紹，中國目前共擁有海底管道6000多公里，其中90%的海底管道從投產(chǎn)以來未進行任何清管、通球等基本的維護活動，總長度達到了5000多公里；20%的海底管道根本無法接受內(nèi)檢，長度約1000多公里。

國外經(jīng)驗或可借鑒

像“1 1·22”事故一樣，類似事件同樣困擾著其他對石油極度仰賴的國家。盡管各國都在對如何確保油氣管道安全進行不斷地探索，但諸如完善法規(guī)、管道管理、企業(yè)制度等國際經(jīng)驗，還是值得中國借鑒。

美國是擁有全世界最多油氣管道的國家，在歷史上，美國也曾發(fā)生過嚴重的管道事故。比如2000年8月19日，美國新墨西哥州一條天然氣管道泄漏爆炸，導(dǎo)致12人死亡。根據(jù)美國管道辦公室（OPS）公布的數(shù)據(jù)，雖然2003年至2012年比上個10年的管道事故數(shù)量增長了55%，但是事故導(dǎo)致的人員傷亡和財產(chǎn)損失卻呈明顯下降趨勢，這主要得益于法律法規(guī)的不斷完善和管道管理水平的提高。

在法規(guī)方面，美國對油氣管道建設(shè)和運行的全過程都有系統(tǒng)的安全法規(guī)進行管理和監(jiān)督。這些法律主要包括《管道安全法》、《2002年管道安全改進法令》、《2006年管道檢測、保護、執(zhí)法安全法令》；《聯(lián)邦規(guī)章典》中的194至198章，其內(nèi)容涉及管線設(shè)計、安裝、運行、維護、人員資格、公眾教育、應(yīng)急反應(yīng)、泄漏反應(yīng)等內(nèi)容。同時，美國不斷通過立法，完善對管線安全的管理。

在管理體制方面，美國聯(lián)邦政府有7個部門負責(zé)油氣管道安全監(jiān)管事務(wù)，他們彼此分工明確，形成了較健全的監(jiān)管體系。大部分州政府也設(shè)立了能源管理部門和油氣管道監(jiān)管機構(gòu)。

而其鄰居加拿大，管道意外事故也是接連不斷，除了涉及管道管理的法案一個接一個出臺之外，2004年6月，加拿大國會討論通過了C7法令，規(guī)定國家能源委員會有權(quán)定期或不定期視察管道公司，有權(quán)對其進行警告和行政處罰。此外，擁有油氣資源的省政府，還有權(quán)就油氣資源勘探開發(fā)生產(chǎn)及管道運輸?shù)仁乱耍O(shè)立地方法規(guī)。

相比之下，中國目前已發(fā)布的法規(guī)，除2004年頒布的《城市地下管線工程檔案管理辦法》管理的對象是地下管線工程檔案外，在其他法規(guī)里，城市地下管線只是作為附屬對象進行管理。

此外，國外企業(yè)的管道安全體制與細則也是值得中國借鑒的。加拿大原油出口公司Enbridge，除了著名的十分鐘法則（若管道出現(xiàn)異常工況，十分鐘內(nèi)沒有排查清楚就必須實施停輸）外，任何人只要報告聲稱聞到了油味，Enbridge都會毫不猶豫執(zhí)行停輸，且不問原因。而且，在Enbridge調(diào)控中心里還有一個專門負責(zé)泄漏檢測的團隊，從系統(tǒng)開發(fā)、安裝維護再到管道泄漏檢測全程包辦。由于管道比較多，還有專門負責(zé)泄漏分析的員工，他們和調(diào)度員一起值班，協(xié)助確定泄漏事件。

根據(jù)歐盟2011年的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，管道意外發(fā)生的頻率正在增加，由此可見，對于如何降低地下管道風(fēng)險，絕對是一個國際課題，有待各方進一步探索。