完善鄉鎮財政監督的政策建議
——江蘇省鄉鎮財政監督情況調研

●江蘇省財政廳鄉鎮財政監督課題組

我國實行五級政府、五級財政的組織架構，鄉鎮財政是財政組織管理體系的重要基礎。從實踐看，各項財政政策落實的關鍵環節在基層，大量財政資金支出也在基層。加強鄉鎮財政資金監管，關系財政政策的貫徹落實，關系廣大農民群眾的切身利益，關系江蘇省“兩個率先”目標的實現。如何發揮鄉鎮財政的職能作用?如何加強基層財政監督？帶著這些問題，今年四五月間，江蘇省財政廳鄉鎮財政監督課題組到蘇州、連云港等市對此開展專題調研，基于江蘇省實際情況，對加強鄉鎮財政監督提出了政策建議。

一、基本情況

（一）財政收支情況

2013年，全省鄉鎮公共財政收入2665.67億元，占全省40.6%；全省鄉鎮公共財政支出1430.62億元，占全省18.5%。因江蘇省在縣級財政保障中實行財力下傾政策，若加上蘇北蘇中一帶在縣級支付的鄉鎮教育、社保、涉農等支出，預計鄉鎮公共財政支出占全省的比重將超過收入占比。

（二）鄉鎮財政管理體制情況

截至2013年末，江蘇省有876個鄉鎮、389個街道辦事處，有鄉鎮財政機構1093個。鄉鎮財政所沒有實行統一的管理體制，現有三種管理模式：一是隸屬鄉鎮政府，人事權以鄉鎮為主，縣財政局進行業務指導；二是縣鄉雙重管理，人事權以縣財政局為主；三是取消財政所建制，將財政所與經管站合并成財經辦公室，隸屬鄉政府。

（三）人員情況

截至2013年末，全省鄉鎮財政機構實有工作人員8277人，其中，在編在崗6760人，其他人員1517人。每個機構全省平均7.6人，蘇南平均10.4人，蘇中平均7.7人，蘇北平均6人。在編在崗人員中，從學歷上看，本科及以上學歷4108人，占60.8%；專科學歷2203人，占32.6%。從年齡結構上看，50歲以上1370人，占20.3%；41-50歲2658人， 占 39.3%；31-40歲 1774人，占26.2%；30歲以下958人，占14.2%（如圖）。

2005年起，江蘇省在蘇北5市每市選擇1個縣（市）開展鄉財縣管試點工作，實行“預算共編、賬戶統設、集中收付、票據統管”和“鄉財縣管鄉用”的財政管理方式。據了解，截至2013年底，蘇北5市絕大部分鄉鎮已實行鄉財縣管，全省實行鄉財縣管的鄉鎮數為612個，占全省鄉鎮（街道）的48.4%。

（四）財政監督工作開展情況

隨著規范化財政所建設和財政資金就地就近監管工作的推進，鄉鎮財政的監督意識不斷強化，建立了公開公示、信息通達、抽查巡查等監督制度，加強了涉農補貼補助性資金、項目建設資金、鄉鎮本級資金、村級資金等四類資金監管，初步構建了鄉鎮財政資金監管體系，增強了資金使用的規范性、安全性和有效性。各地結合工作實際，“八仙過海，各顯神通”，積極創新鄉鎮財政監督工作，許多做法和經驗值得借鑒與推廣。東海縣首創“兩橫一縱工字型”資金監管信息傳遞模式，打破“信息孤島”，保障資金監管上下聯動。張家港市財政局幫助鄉鎮統一招聘投資評審專業人員，加強鄉鎮基建項目管理；還有一些鄉鎮聘請鄉鎮財政監督員，建立資金監管臺賬，推動資金監管日常化。

二、存在問題

從總體上看，江蘇省鄉鎮財政監督工作還比較薄弱，管理體制不統一，隊伍建設跟不上，監督制度不健全，沒有形成覆蓋資金運行全過程的監管體系。

（一）預算監管不嚴格

鄉鎮財政面向基層，面向廣大老百姓，可謂面廣量大，現有人力狀況難以實行全覆蓋、全過程的監管。另一方面，基層工作的特點是鄉鎮主官行政干預較多，預算執行隨意性較大，對財政資金管理存在“看得見、管不著”的現象，致使鄉鎮財政預算監管乏力，預決算差異較大。有些地方僅把鄉鎮財政所作為一個報賬機構，財政所工作基本停留在撥款和核算上，成為鄉鎮政府的“出納”，財政監督職能難以有效發揮。

（二）補貼補助性資金監管難度大

據了解，目前涉農補貼補助性資金大約有50多項，全部通過“一折通”發放。這些補貼補助資金既有優撫救濟等民政類項目，也有養老醫療保險等社會保障類項目，還有種糧、農資、農機等涉農類項目，種類多，涉及面廣，有的還要采取一定技術手段計量與監測，僅靠鄉鎮財政所現有的人力和技術手段，難以做到全面、實時動態監管。發放對象的資格認定，主要在基層業務主管部門，鄉鎮財政參與度不高，也缺乏必要的專業知識。在江蘇省財政廳對某區近百戶漁業成品油價格補助資金的檢查中，有16戶不符合規定，騙取補助資金17.9萬元，這也說明補貼補助類資金監管的重點與難點，已從資金發放環節，延伸到基礎信息審核和后續監管環節。

（三）項目資金監督不到位

農業、水利、教育、交通等部門多頭下達涉農項目資金，許多項目實行縣級報賬制，項目實施單位只對縣級部門負責。作為項目實施地的鄉鎮財政所不能及時掌握項目情況和監管要求，存在“看不清、管不著”的現象，往往事前申報不知情、事中事后難參與，就地就近監管演變為被動蓋章，致使財政監督流于形式。在實際工作中，存在項目資金被騙取、擠占、挪用等現象。對鄉鎮實施的工程項目，在蘇北蘇中一些地方，鄉鎮財政所缺乏專業評審人員，往往根據印象或形象進度撥付資金，不能實施有效監管。

（四）隊伍建設亟待加強

鄉鎮財政所普遍存在人員不足、身份多樣、結構老化、專業素質不高的情況，這在蘇中、蘇北地區尤為突出，已成為制約鄉鎮財政職能發揮的瓶頸。加之近年鄉鎮區劃調整、合并，服務對象數量成倍增加，但人手并沒有相應增長。以響水縣黃圩鎮財政所為例，該鎮3.64萬人，2013年公共財政收入5670萬元，公共財政支出5136萬元，而該所現有人員5人，其中：行政編制1名，53歲；行政附屬編制人員1名，56歲；臨時聘用人員1名，56歲；退休返聘人員1名；從鄉鎮其他事業單位借用人員1名。這樣的隊伍狀況，難以擔當履職重任。

（五）違法違紀現象時有發生

由于內部管理制度松弛和監督制約機制不健全，鄉鎮財政干部違法違紀現象時有發生，影響了鄉鎮財政財務管理秩序和資金使用安全。據統計，近年江蘇省立案查處的鄉鎮財政干部，占同期全省財政系統立案查處干部總量的50%。如某鄉鎮財政所所長王某，在2008年至2012年間，伙同結算中心會計吳某，利用職務之便，挪用公款1118萬元，造成國家損失707萬元。這種監守自盜、挪用巨額公款的行為，給國家造成了難以挽回的巨大損失，可謂觸目驚心。該案暴露出了鄉鎮財政監管存在的漏洞，值得警醒與反思，也說明加強監管之必要。

三、成因分析

（一）管理體制不順

鄉鎮財政管理體制不統一，部分地方的財政所主要由鄉鎮政府管理，弊端較多。一是因干部由鄉鎮考核任命，致使財政干部在監管中存有顧慮，不敢頂真碰硬。二是增編難，人員缺乏流動。人手緊張，年齡老化，缺少基建等專業人才；普遍存在混編混崗、借用外聘的情況，影響干部隊伍的穩定。三是“其他人員”較多，影響了財政職能的發揮，在執法和資金安全有效上存在一定風險。四是難以實現鄉鎮財政干部在縣域范圍內的統一調配與合理流動。

（二）職能定位不清晰，崗位職責落實不到位

鄉鎮財政在履行預算管理、資金分配與監管、財務核算、政策執行與落實等基本職能之外，還承擔了大量鄉鎮政府交辦的任務，存在“副業”擠“主業”之勢，招商引資、衛生創建、駐村蹲點、拆遷維穩、救災救助等，占用了鄉鎮財政干部的大量時間與精力，使他們往往無心無力抓財政監督。調研中還發現，一些地方財政所崗位職責落實不到位，少數鄉鎮財政干部工作缺乏責任心，為了完成目標考核任務和獎金，優先完成鄉鎮交辦的其他工作。

（三）項目多頭申報，信息溝通不暢

財政資金多頭申報，項目多頭管理，資金撥付與管理存在多種形式，加之縣鄉財政間信息不對稱，項目信息溝通不暢，鄉鎮財政對項目申報事前不知情，往往臨時要求蓋章報材料。對項目實施，因存在縣級部門實施、縣級報賬制、鄉鎮部門實施等多種形式，一些項目在資金支付時鄉鎮財政才知道，很難參與項目立項、驗收等環節。鄉鎮財政資金就地就近監管的提出，雖有一定的合理性和針對性，但也存在權責不對等、信息不對稱、選擇性告知參與等問題，在實際操作中不免流于形式，實際效果大打折扣。

（四）縣級財政牽頭作用不明顯

鄉鎮財政監督工作面廣量大，也存在一定的制約因素，僅靠財政所的力量很難做好，需要縣級財政充分發揮牽頭作用，幫助和指導鄉鎮財政開展監督工作，為鄉鎮財政監管提供指導與便利條件。調研中發現，一些地方縣級財政部門忽視了對鄉鎮的工作指導，在制定監督檢查計劃、聯查互審、干部培訓等工作上存在“缺位”現象。此外，在現行法律體系下，法規明文規定只有縣級以上財政部門才有處理處罰權，鄉鎮財政的行政執法權沒有統一的明確，加之一些內在制度不健全，外在因素有制約，致使財政所在執法監督中陷于模糊不定和尷尬的境地。

四、政策建議

（一）理順鄉鎮財政管理體制，準確定位鄉鎮財政職能

一是統一實行縣管體制。在保持鄉鎮政府管理財政的法律地位不變和鄉鎮資金所有權、使用權、財務審批權及債權債務不變的前提下，將鄉鎮財政所上收縣級管理，明確鄉鎮財政所為縣財政局派出機構，財政所的人、財、物由縣財政局垂直管理，保障財政所監管的獨立性。有條件的地區，可以將鄉鎮經管站并入財政所或改為財政分局，并實行高配。二是科學界定鄉鎮財政職能。根據當前鄉鎮財政承擔的工作，明確劃分鄉鎮財政事權范圍，把鄉鎮財政職能進一步細化為預算管理、資金分配、會計核算與財務管理、資產管理、債務管理、監督檢查、政策落實、服務發展等八個方面。在此基礎上，統一鄉鎮財政所的崗位設置及職責規范，建立健全內部管理制度和制約機制。三是科學設置崗位。在崗位設置上，要做到不相容崗位分離，相互牽制、相互監督。設立稽核、監督崗位，配備專職人員負責牽頭、組織、協調財政監督檢查工作。

（二）理順縣鄉財政資金管理體制

劃清縣鄉財政監管的職責和任務，做到職責清晰、權責對等。實行縣級報賬制的項目資金，由縣級財政負責資金監管。要改變多頭管理的方式，上級下達鄉鎮的項目資金，實行“一個漏斗向下”的資金下達與撥付制度，由鄉鎮財政負責資金監管。通過建立和完善權責對等的資金管理體制，明晰鄉鎮財政的監管范圍、監管目標和監管要求，有效解決鄉鎮財政資金多頭管理、多頭撥款、職責不清、監管不嚴的問題。

（三）發揮縣級財政牽頭作用

縣級財政肩負著組織領導與溝通協調的重任，縣級財政的重視與組織領導是強化鄉鎮財政監督工作的關鍵。縣級財政要把加強鄉鎮財政監督工作擺在重要位置，發揮牽頭與引領作用。一是明確財政監督工作思路。統一制定年度鄉鎮財政監督檢查計劃，并與縣級計劃相銜接。二是統一組織實施有關檢查。通過縣鄉聯動檢查、聯查互審等方式，開展有關檢查；通過委托檢查或授權執法的方式，解決鄉鎮財政監督執法難的問題。三是建立財經紀律執行情況考核與問責機制。對鄉鎮執行財經紀律情況進行考核通報。對相關檢查、審計、督察發現的鄉鎮違反財經紀律的情況進行問責，追究相關人員的領導責任與直接責任。四是加強鄉鎮財政干部隊伍建設。要全面貫徹《關于進一步加強鄉鎮財政機構隊伍建設的意見》（蘇財基層【2012】28號），落實按不低于人口數萬分之一點五的比例配齊、配強鄉鎮財政干部的要求，規范干部編制，建立完善人員交流機制，強化業務培訓，提升鄉鎮財政監督水平。

（四）推進鄉鎮財政管理改革

縣鄉應合力推動鄉鎮管理改革。一是推動資金支付改革。對國庫集中支付、政府采購、公務卡結算等經過實踐證明行之有效的改革措施，應加大向鄉鎮推廣的力度，盡快覆蓋到全部鄉鎮。二是加強基建項目投資評審。在統籌城鄉一體化建設中，要積極探索建立鄉鎮基建項目投資評審制度，完善招投標制度、工程預決算制度，加強鄉鎮工程建設的項目與資金管理。三是適時調整鄉財縣管政策。對鄉財縣管政策的實施情況進行評估，并隨著鄉鎮財力與支出增長，適時進行調整，讓財權歸位于鄉鎮。四是繼續抓好規范化財政所建設。在“規范化”中，把嚴肅財經紀律放在重要位置，注重用制度規范履職行為。完善財政監督機制，徹底打通鄉鎮財政監督的“最后一公里”，推動鄉鎮財政各項工作上臺階。

（五）完善鄉鎮財政預決算管理制度和核算體系

一是認真執行《預算法》。科學編制年度財政預算，統籌預算內外資金，合理制定相關支出標準，細化支出項目，提高預算編制的完整性與科學性。預算一經鄉鎮人大審定，必須嚴格執行，非經法定程序不得隨意調整，切實提高預算約束力，確保“一本預算管一年”。二是加強決算審核。在保障決算數據真實可靠的基礎上，強化決算基礎數據分析，對財政管理質量和資金使用績效情況進行評價，推進鄉鎮財政管理科學化與精細化。三是完善鄉鎮行政事業單位財務集中核算體系。鄉鎮各項收支都要按規定納入鄉鎮財政統一核算，進一步發揮鄉鎮財政的監管作用。四是完善“村財鄉代管”制度，規范和加強村級會計核算與財務監管。

（六）把財政監督嵌入業務流程，推動財政信息化建設

把鄉鎮財政作為財政管理信息化建設中的重要一環。一是加快“金財工程”建設步伐。完善財政內網功能模塊，建立財政監管平臺，將財政監督嵌入財政管理的業務流程，實現財政資金的全過程監督。二是將縣級財政監管的“比對系統”延伸至鄉鎮。注重補貼補助、項目類支出日常監管，抓好建立鄉鎮有關數據庫等基礎工作。三是建立實時動態監控系統。結合集中支付、集中核算、公務卡結算，完善鄉鎮行政事業單位財務動態監控系統。四是進一步加強信息傳遞。及時將資金或項目管理辦法、申報條件、資金預算、驗收標準、工作要求等信息傳遞到鄉鎮財政，方便財政所全面掌握監管要求，及早實施資金監管，保障資金安全，提高資金使用效益。

調研組組長：徐陽升；

調研組成員：王保嘉 徐衛明 高裕民 章江益 沈洪理 錢 銳