淺議如何建立事權和支出責任相適應的體制

●曾康華

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）所確立的全面深化改革的總目標是：完善和發展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化。《決定》是黨中央動員全黨全國各族人民全面深化改革的綱領性文件，是黨中央進行全面深化改革的總體部署，標志著新一屆黨中央和中央政府未來深化改革的宏偉藍圖已經繪制，全面深化改革的頂層和整體設計已經完成，可以預期，全面深化改革的具體步驟和實施細則將依據《決定》的精神積極、穩步地推進。

《決定》把“深化財稅體制改革”問題單獨作為一個部分進行闡述，這在歷屆黨的重大會議決定中還是第一次，這充分說明了黨的十八屆三中全會把財政問題和財稅改革置于更加重要和突出的位置，也昭示著深化財稅體制改革將是全面深化改革的重頭戲，同時，《決定》發出了深化財稅體制改革的積極和強烈的信號。

《決定》把財政體制改革的目標定位為：建立事權和支出責任相適應的財政管理體制。這一表述與2012年黨的十八大報告中的“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”的表述不同，這是否意味其中的含義發生了改變？究竟應該如何“建立事權和支出責任相適應的體制”？

眾所周知，1978年以后，我國開始對計劃經濟體制進行改革，先是把計劃經濟體制逐步過渡到有計劃的商品經濟體制，之后在1992年確立建立社會主義市場經濟體制。在這一背景下，針對我國財政管理體制過于集權的問題，財政體制改革遵循擴權讓利的思路，在1980年實行了“劃分收支，分級包干”，俗稱“分灶吃飯”的財政體制，再經過1985年實行的“劃分稅種、核定收支，分級包干”的體制改革，1988年實行的“財政包干”體制改革，致使政府在GDP的分割上相對份額逐步減少和在政府間的財政收入分配上中央政府所占份額的減少，直接表現就是20世紀80年代至90年代初期出現的全國財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重降低，也就是人們通常說的“兩個比重”不斷下降的局面。例如，1993年全國財政收入占GDP的比重為12.3%，中央財政收入占全國財政收入的比重為22.02%；而在1985年，前者的比重是22.2%，后者的比重為38.4%，針對政府財政收入相對不斷萎縮和中央政府宏觀調控能力削弱的情況，如何“振興財政”是當時面臨的一個緊迫的現實問題。于是，需要構建一種體制機制從根本上來扭轉這一局面，而分稅制是西方發達國家實行的一種較為成熟的財政分權體制。所以，1994年國家推行分稅制的改革，帶有“一箭雙雕”的意圖：一是建立一種體制和機制來規范和科學地處理政府間的財政分配關系；二是通過建立體制機制達到提高“兩個比重”的目的。時至今日，回眸分稅制20年的運行實踐，整體來看財政運行上推行分稅制與實行市場經濟體制是相互適應的。如果觀察政府財政收入分配的情況，2012年中央財政收入占全國財政收入的比重達到47.9%，全國財政收入占GDP的比重達到22.6%，可以說，政府財力集中度得到了提高，中央政府的財力也得到了加強，政府間財力分配的體制機制也建立起來了，實施分稅制改革的兩個意圖得以實現。

財政體制的核心問題是中央與地方政府在財力分配和事權的劃分上，在這個核心問題上1994年分稅制改革所確立的基本原則是 “事權與財權相統一”。在實施分稅制的20世紀90年代中后期，在處理中央和地方政府財力與事權關系時，一直遵循這一原則，而且貫徹這一原則的首要任務就是“振興財政”，具體體現在提高“兩個比重”上，并在此基礎上，確立政府間轉移財力的有效機制，即建立完善的財政轉移支付制度。

進入21世紀，我國經濟持續、快速地增長，各級政府財力大幅度提高。政府財力的增強為財政改革提供了堅實的財力保障。為了建立適應社會主義市場經濟體制要求的公共財政體系，我國的財稅體制改革主要從三個方面推進：一是我國實施了部門預算、國庫集中收付、政府采購、政府財政收支分類、編制政府性基金預算、國有資本金經營預算、社會保險基金預算以及取消預算外資金等一系列的預算管理改革措施，構建起了公共財政體系的基本架構；二是完善省以下財政體制改革，具體措施是推行省直管縣財政體制改革；三是實施稅制改革，主要是取消農業稅、個人所得稅改革、增值稅轉型、開征燃油稅、完善消費稅、企業所得稅改革、“營改增”和房產稅改革試點等。

正是以上三個方面的財稅體制改革，以及政府職能轉變和中央政府與地方政府職能的調整，凸顯了政府間事權和支出責任需要進行調整的緊迫性。人們不難發現，從1994年分稅制后一直沿襲“事權與財權相統一原則”的表述，在2007年黨的十七大報告中變為 “財力與事權相匹配原則”，這實際上意味著今后的財政體制改革不再遵循“政府事權與財權相統一原則”，而是要求遵循“財力與事權相匹配原則”，這一原則在黨的十八大報告中得以延續，2012年黨的十八大報告中明確提出“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制”，確立了財政管理體制進一步改革所應遵循的原則，2013年黨的十八屆三中全會《決定》中提出“建立事權和支出責任相適應的體制”。如此來看，盡管2007年黨的十七大以來對于中央與地方在財力分配和事權劃分所應遵循原則的表述發生變化，但其內涵是一脈相承的，涉及的核心問題并沒有改變，那就是政府的事權、支出責任和財力究竟如何配置才是適宜的、才符合建立科學的財政管理體制的要求？所以，概括地講，進一步完善分稅制必須解決的問題就是建立事權和支出責任相適應的體制。

那么，如何“建立事權和支出責任相適應的體制”呢？筆者認為，需要在以下三個方面深化改革：

第一，清晰劃分政府間的事權和支出責任。1994年實施分稅制以來，中央與地方政府的財力分配格局發生了比較大的變化，各級政府的事權范圍也在不斷調整，《決定》中明確提出“建立事權和支出責任相適應的體制”，因此，需要清晰劃分政府間事權范圍，合理進行政府間的財力分配，使各級政府間的事權與其支出責任相適應，也就是建立事權和支出責任相適應的體制，使各級政府在事權和支出責任清晰劃分的基礎上，各級政府要有相應的財力予以保障，只有這樣，各級政府才能充分履行好事權與支出責任。

第二，建立穩定的地方稅體系。進入21世紀，在經濟全球化進程明顯加快的背景下，為適應世界各國新一輪稅制改革的變化，為了使我國稅制適應現階段社會經濟發展新形勢的客觀要求，按照“簡稅制、寬稅基、低稅率、嚴征管”的原則，我國積極穩妥地推動稅制深化改革。尤其是房產稅在重慶和上海的試點、“營改增”的試點和推廣以及個人所得稅的快速成長，使地方稅體系發生了非常大的變化，財力向中央政府集中的趨勢在增強，而且稅制改革造成地方主體稅種的缺位，不利于我國稅收體系的完善。因此，進一步深化稅制改革的重點就是把房產稅確立為地方稅體系的主體稅種，逐步建立穩定的地方稅體系，同時，要對中央和地方共享稅進行改革，主要是提高中央分配個人所得稅的比例，降低中央分配增值稅的比例，擴大中央和地方共享資源稅的范圍。

第三，完善轉移支付制度。從世界范圍來看，凡是實行分稅制的國家，中央政府財力在所有政府的財力中占主導地位是一個不爭的事實，這是由中央政府負有平衡政府間財力和宏觀調控職能所決定的。因此，深化財政體制改革的重點，是在清晰劃分政府間的事權和支出責任的基礎上，保障地方政府有充分的財力履行責任，這就需要進一步完善轉移支付制度，而完善轉移支付制度的著力點：一是充分發揮地方政府的能動性，擴大一般性轉移支付規模，壓縮專項轉移支付規模。二是科學核定轉移支付規模，采取在多指標體系綜合評價地方社會經濟發展水平的基礎上，根據該地區公共服務均等化狀況以及與其他地區的差距，再結合國家社會經濟發展整體部署，定量地核定轉移支付規模。三是建立轉移支付規模與價格聯動機制，適時根據價格變動指數調整轉移支付規模，保證地方政府有足夠的財力充分履行職責。