住房公積金發(fā)展的瓶頸問題

住房公積金發(fā)展的瓶頸問題

耿杰中

最具現(xiàn)實(shí)意義的改革路徑是在剝離執(zhí)法職能后，成立住房公積金儲蓄銀行，最大可能地壯大資金規(guī)模，在滿足基本住房消費(fèi)資金需要的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)住房公積金的保值增值

近來住房公積金又成為社會關(guān)注的熱點(diǎn)之一，“劫貧濟(jì)富”、“資金貶損”等批評之聲紛至沓來。與前幾年近萬億資金沉淀被詬病不同，此次起因是流動性緊張。究其根本，這應(yīng)當(dāng)是住房公積金制度產(chǎn)生以來所積累矛盾的一次爆發(fā)，既說明住房公積金制度優(yōu)勢的發(fā)揮行將殆盡，又說明住房公積金發(fā)展遇到了瓶頸問題。

住房公積金制度存在定位失準(zhǔn)問題

住房公積金定位失準(zhǔn)源于《住房公積金管理?xiàng)l例》（下稱《條例》）規(guī)定過于寬泛。《條例》第二條規(guī)定“住房公積金是指……現(xiàn)有職工繳存的長期住房儲金”，第五條規(guī)定“住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購買、建造、翻建、大修自住住房”。即《條例》先明確了住房公積金的屬性——長期住房儲金，再明確了其適用領(lǐng)域——自住住房，定位的方向無疑是正確的，按照一般邏輯，應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步對所謂的自住住房解析定論，并圍繞其展開有關(guān)政策，但是，《條例》卻語焉不詳。

定位，是為了明確責(zé)任。定位過于寬泛，導(dǎo)致住房公積金責(zé)任區(qū)間不明確、作用對象模糊，進(jìn)而住房公積金管理缺乏“軸心”出現(xiàn)進(jìn)退失據(jù)的現(xiàn)象，難以平衡效率與公平的關(guān)系。正常情況下，高收入群體的違約風(fēng)險(xiǎn)相對較小，屬于優(yōu)質(zhì)客戶，作為繳存人，當(dāng)其有住房消費(fèi)資金需求時(shí)，予以安排甚至優(yōu)先安排是合理的。況且在資金充裕時(shí)，高收入群體資金使用量大，會有提高資金使用率及收益水平的作用。這個(gè)時(shí)期，他們對資金的使用做出過相當(dāng)大的貢獻(xiàn)，而當(dāng)資金緊張時(shí)，高收入群體使用公積金被公眾認(rèn)為住房公積金在“劫貧濟(jì)富”就有失偏頗。凡此種種，讓住房公積金管理部門進(jìn)退維谷、左右為難，出現(xiàn)這種狀況的最終緣由還是因?yàn)椤稐l例》未對住房公積金的作用對象——自住住房做出清晰的解釋與規(guī)定，并由此導(dǎo)致有關(guān)政策的調(diào)整缺乏明確的標(biāo)的與支撐。

住房公積金管理體制僵化

住房公積金首先是作為一種資金存在的，而在市場經(jīng)濟(jì)條件下，資金是最具活力的資本要素之一。因此，管理、掌控這樣一種最具活力的資本要素，實(shí)現(xiàn)物盡其用，客觀上要求有相應(yīng)的體制、機(jī)制與政策配合。但是，現(xiàn)行住房公積金管理體制卻未能達(dá)到要求。一是政策單一。《條例》第二十八條規(guī)定住房公積金除提取與貸款外，只有一個(gè)途徑可供投資使用——購買國債。所謂保值增值，對住房公積金管理部門來說是一個(gè)“偽命題”。二是組織機(jī)構(gòu)不適宜。《條例》第十條規(guī)定“住房公積金管理中心是直屬城市人民政府的不以贏利為目的的獨(dú)立的事業(yè)單位”。不以盈利為目的，卻從事資金的出讓與運(yùn)作——資金經(jīng)營活動，本身就是矛盾的。作為資金經(jīng)營活動，其作用邊界是不確定的，而事業(yè)單位編制管理的線條明確、約束力強(qiáng)，這種矛盾在一個(gè)經(jīng)濟(jì)主體內(nèi)無法調(diào)和。自《條例》頒行以來，全國住房公積金資金規(guī)模已經(jīng)擴(kuò)大了數(shù)十倍，但是受這種組織機(jī)構(gòu)特性的影響，各地住房公積金管理中心人員編制卻不能有效擴(kuò)大，很難滿足發(fā)展需要。三是管理失范。雖然同為經(jīng)濟(jì)社會的基本組織形態(tài)，但是企業(yè)與事業(yè)單位的分工不同、責(zé)任不同，而且運(yùn)行規(guī)律也不相同，客觀上要求按照各自的規(guī)律辦事。住房公積金個(gè)人貸款，不僅發(fā)生有關(guān)資金使用權(quán)的出讓活動，而且還產(chǎn)生相應(yīng)的孳息結(jié)果，從資金出讓到回籠并取得孳息就是一個(gè)完整的資本生產(chǎn)再生產(chǎn)的過程，理應(yīng)歸于企業(yè)行為，但現(xiàn)在卻以事業(yè)單位的組織形態(tài)管理、掌控，于是“以行政思維指導(dǎo)住房公積金管理工作，以行政手段管理資金活動”就在所難免。

通過改革解決制約住房公積金可持續(xù)發(fā)展的瓶頸問題

十八屆三中全會《決定》提出“建立公開規(guī)范的住房公積金制度，改進(jìn)住房公積金提取、使用、監(jiān)管機(jī)制”，不僅是對過去住房公積金制度貢獻(xiàn)的肯定，更是為今后住房公積金制度發(fā)展指明了方向。

深刻把握住房公積金特點(diǎn)，科學(xué)、合理地確定其在滿足繳存人住房消費(fèi)需求中的作用位置。作為一項(xiàng)長期住房儲金，住房公積金由財(cái)政與個(gè)人共同“出資”組成，這就決定了其最大的特點(diǎn)——互助性。正是這種互助性，國家才給予了特殊的利率優(yōu)惠。應(yīng)當(dāng)說這是一筆不小的優(yōu)惠，貸款時(shí)間較長的借款人感受更明顯。住房公積金的互助性決定了我們必須尊重每一個(gè)住房公積金繳存人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利。因此，住房公積金如何定位至關(guān)重要。

關(guān)于住房公積金的定位大致有兩種傾向性意見，一是認(rèn)為應(yīng)滿足住房公積金繳存人的住房消費(fèi)資金需求，二是認(rèn)為應(yīng)著重滿足公積金繳存人中的中低收入群體的住房消費(fèi)資金需求。雖各有側(cè)重，無論是強(qiáng)調(diào)住房公積金繳存人應(yīng)享有公平的權(quán)利，還是認(rèn)為住房公積金應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)支持、扶助中低收入群體的住房消費(fèi)需求，限制高收入群體對住房公積金的使用，均存在明顯不足，即沒有抓住住房公積金定位的要害。

準(zhǔn)確定位住房公積金在于要緊緊抓住《條例》所提出的自住住房的概念，并進(jìn)行正確描述。但是，由于自住住房本身就不是一個(gè)準(zhǔn)確的概念，可謂一人一解、千人千解，法律不可能應(yīng)和所有人的想法，只能采取一種建立在合理基礎(chǔ)之上并能實(shí)現(xiàn)普適性與公允性的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)。自住住房概念的適用只有建立在人的基本住房消費(fèi)需要基礎(chǔ)上才具有普適性與公允性。不僅如此，明確并引入建立在基本住房消費(fèi)需要基礎(chǔ)上的自住住房概念，還有助于住房公積金管理更加規(guī)范，也將使根據(jù)宏觀經(jīng)濟(jì)形勢調(diào)整住房公積金提取、貸款政策的依據(jù)更加充分。

以激發(fā)、保持資金的活力為目標(biāo)，建立新的適應(yīng)市場經(jīng)濟(jì)要求的住房公積金管理體制機(jī)制。作為市場經(jīng)濟(jì)下最為活躍的資本要素之一，資金的活力主要體現(xiàn)在其孳息、“增殖”能力大小上。在相同的經(jīng)濟(jì)社會條件下，凡是活力強(qiáng)的資金的孳息、“增殖”能力一定是超出社會平均投資報(bào)酬率的——至少超過CPI的增長速度。據(jù)報(bào)道，2011年江蘇某市住房公積金增值收益率為1.6%、2012年山東某市為2.36%，兩者均名列當(dāng)年該省第一，而同期CPI分別為5.4%、2.6%，兩相比較，即可看出住房公積金年年貶值。如果將CPI環(huán)比增速的影響考慮在內(nèi)，貶值將更嚴(yán)重。住房公積金的孳息、“增殖”能力堪憂。

激發(fā)并保持住房公積金資金的活力，促進(jìn)住房公積金健康發(fā)展，必須對現(xiàn)行的住房公積金管理體制機(jī)制進(jìn)行改革。首先，住房公積金管理體制急需調(diào)整、完善。目前住房公積金實(shí)行管委會決策、住房公積金管理中心負(fù)責(zé)管理運(yùn)作的體制機(jī)制。姑且不論管委會的作用，作為一個(gè)事業(yè)單位，住房公積金管理中心既從事歸集執(zhí)法活動又進(jìn)行資金經(jīng)營活動，這種“四不像”的狀況就應(yīng)當(dāng)打破。將住房公積金管理中心歸集執(zhí)法職能與資金經(jīng)營職能分開，使各負(fù)其責(zé)、規(guī)范運(yùn)行，是十分迫切的任務(wù)。其次，住房公積金資金經(jīng)營模式亟待優(yōu)化。無論從激發(fā)并保持資金固有的活力并發(fā)揮其應(yīng)有的作用，還是從資金保值增值出發(fā)，實(shí)行企業(yè)化經(jīng)營是大勢所趨。目前最具現(xiàn)實(shí)意義的改革路徑是在剝離執(zhí)法職能后，成立住房公積金儲蓄銀行，使其以保障基本住房消費(fèi)資金需要為目標(biāo)，開展儲蓄及投融資活動，充分發(fā)揮住房公積金資金的金融屬性，最大可能地壯大資金規(guī)模，并通過多元的經(jīng)營渠道、靈活的經(jīng)營方式，在滿足基本住房消費(fèi)資金需要的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)住房公積金的保值增值。實(shí)際上，由于資金經(jīng)營活動本身就具有金融企業(yè)行為特征，經(jīng)過實(shí)踐，部分中心城市的住房公積金管理中心已具備金融企業(yè)的經(jīng)營能力，轉(zhuǎn)制金融企業(yè)乃順理成章之事，欠缺的只是一個(gè)銀行牌照。同時(shí)，放眼國內(nèi)外，正常情況下，資金“增殖”能力強(qiáng)、發(fā)展穩(wěn)定的行業(yè)企業(yè)仍是以銀行為主的金融企業(yè)。因此，成立儲蓄銀行既是住房公積金破解難題、消除障礙的形勢所迫，也是促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的有利選擇。

（作者單位：中央國家機(jī)關(guān)住房資金管理中心）

責(zé)編/徐艷紅 美編/石玉