財政制度與國家治理的深層關系

財政制度與國家治理的深層關系

王雍君

管住了財政權力——特別是強制征集資源、開支公款和舉借債務的權力，就在很大程度上管住了國家權力，包括政治權力和其他權力

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（簡稱《決定》）中關于現代財政制度為“國家治理的基礎和重要支柱”、“實現國家長治久安的制度保障”的論述，堪稱精辟深刻、超越常規認知，為2020年前中國財稅改革確定了戰略基調；《決定》提出的“把權力關進制度籠子”、“發展成果更多更公平惠及全體人民”和“處理好政府與市場的關系”，則為全面深化財稅改革、系統提升國家治理能力，提供了清晰的戰略思路。本文對此做些初步解讀。

“把權力關進制度籠子”

現代財政制度首要功能在于約束和引導國家權力的運作。自秦以來，中國社會即深陷在權力困境中：如此依賴又如此擔憂。作為一把雙刃劍，公共權力既可被用于促進大眾利益和國家功能，也很容易被濫用從而變異為“毀滅的權力”。歷代王朝之所以無法擺脫“重生-毀滅”之周期律，究其內部原因，正在于權力濫用之故。愛恨交織的集體情感如此深刻，引導一代又一代的國人和社會精英去探索把權力關進籠子的道路。在我看來，在此視角下解讀建立現代財政制度的意義最為恰當。

任何權力如果沒有資源支撐均無實質意義。就其實質重要性而言，沒有其他任何權力堪與國家財政權力相提并論，管住了財政權力——特別是強制征集資源、開支公款和舉借債務的權力，就在很大程度上管住了國家權力，包括政治權力和其他權力。如果財政制度不能有效約束國家權力，那么也很難指望別的制度安排可取而代之。在法治和民主政治相對健全的國家，正是財政制度——焦點是現代預算制度——構成了約束國家權力的主要安全閥。

若以開支規模衡量，目前中國五級政府的財政身價已經超過20萬億元人民幣，相當于平均每個國人每年為政府埋單超過1.5萬元人民幣。1994年分稅制改革時的貧困政府，早已被財政上的富裕政府取而代之；國家治理由當年的突破資源瓶頸的挑戰，轉向突破資源利用能力瓶頸的挑戰。最近20年來，各種形式的財政尋租（如跑部錢進）、設租（如專項過多過濫）、浪費（如三公消費過多）、低效率、腐敗，以及未經法律授權在商業銀行濫設財政專戶隨意處置公款的行為，隨著財政規模擴大而迅速蔓延。究其主要原因，在于行政部門自由裁量權式的財政權力過大，遠遠超出了其合理邊界和范圍，也表明現行財政體制亟需深度改革。

《決定》以“國家治理”引導財稅改革，其立論的層次和高度超越了“管理”，令人耳目一新。“管理”與“治理”雖僅一字之差，但其內涵和改革取向差異甚大：治理以權力為焦點，管理以資源（有效利用）為焦點。如果不能有效約束權力，財政資源的有效利用就是一句空話。為管住權力，我們亟需將國家治理的八項原則充分融入財政制度建設：（一）公共利益至上——確保對公共利益的考慮壓倒部門利益和私利；（二）財政授權——政府征集資源、開支公款、舉借債務和其他相關的財政權力的獲取和行使，必須得到代表人民的立法機關的明確、正式、定期和詳細的授權，科學合理的財政授權機制必須在嚴謹清晰的預算過程中建立起來，使其成為預算制度改革和《預算法》修訂的基石；（三）受托責任——財政制度應充分保障政府對人民的財政責任，即政府取自人民的財政資源，必須按人民的意愿使用，并致力于產生人民期望的結果；（四）透明度——必須確保向公眾充分、及時、免費披露易理解的財政信息，只有被法律清晰界定的情形例外；（五）預見性——財政事務必須以法律加以規范，法律必須清晰并統一實施，避免捉摸不定、混亂、矛盾、沖突的財政規則、程序和慣例；（六）參與——應致力于將預算程序塑造為引導公眾表達話語、政府適當回應的平臺和關鍵機制；（七）競爭——在充分尊重公民偏好和權衡成本的基礎上，致力于采用競爭方式分配公共財政資源，排除一切形式的壟斷、武斷和專制的分配；（八）行為規范——所有公務人員應嚴格遵循一套被精心界定的道德與倫理規范，以此作為“公共財政文化”的重要組成部分。沒有這些治理取向的實質性改革，當代中國社會仍將面對兩組關鍵關系——政府與人民關系、中央和地方關系——變異為對抗性關系的巨大風險。

“發展成果更多更公平惠及全體人民”

把權力關進籠子并非目的，目的在于讓權力造福于全體人民。推論起來，全體人民共同的核心利益，正在于每個人被“強制、無償、固定”交出的財政蛋糕及其分配。在制度不良時，分錢游戲將使社會無可救藥地深陷“零和游戲”而難自拔；建立現代財政制度，特別是現代預算制度和政府間財政制度，正是走出囚徒困境、將零和游戲轉換為正和游戲的根本保障。

就預算制度改革而言，《決定》規定的一系列改革舉措直擊要害。主要包括：（一）取消預算掛鉤——預算中安排的重點支出原則上不與GDP和財政收支增幅掛鉤；（二）審核預算的重點由平衡狀態、赤字規模向支出預算和政策拓展；（三）建立跨年度預算平衡機制。總體上看，這些改革旨在將預算打造為政府施政之利器，以確保國家戰略和政府政策的優先性和重點，而不是以時下盛行的基數法、預算掛鉤、權力尋租，來決定財政蛋糕的分配。

政府間財政制度改革更加重要。這項制度安排主要涉及三個分支：支出責任劃分、收入劃分和轉移支付。《決定》將改革重點鎖定為轉移支付，焦點為專款。現行體制下，規模過大、類別過多、項目過細、管制過死、配套過繁的專款，包括上級部門經常隨意出臺的各種無補償的增支政策，已經成為對基層和社區事務實施過度干預的標志，嚴重壓抑了基層政府的自主性、積極性和創造性，使其在很大程度上喪失了因地制宜、統籌規劃地方公共事務的基本條件。沒有這方面的突破，建設服務型政府便沒有可能。在中國，基層政府（縣和鄉鎮）為70%以上的人口提供了70%以上的公共服務。但是，現行的“王爺主導”的管制型和壓迫型財政體制，導致基層和社區的獨特優勢與巨大潛力無法發揮出來，對國家、社會和人民造成的顯性與隱性成本十分高昂且越來越大。有鑒于此，《決定》規定“直接面向基層、量大面廣、由地方管理更方便有效的經濟社會事項，一律下放地方和基層管理。”這是《決定》制定的全面深化財稅體制改革議程中，最為精彩的部分，令人擊掌叫絕、蕩氣回腸；其現實意義與影響之深遠，當不亞于轉變政府職能、清除過度行政審批與許可之作為。

“處理好政府與市場的關系”

在經濟維度上，國家治理的焦點在于處理好政府與市場的關系。《決定》高度概括為 “使市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用”。循此線索，建立現代財政制度的路徑和要點大致有二。首先，稅收改革應采納中性原則——避免對市場機能和私人決策的不當干預，只有在具有顯著的和重大的市場失靈的情形下例外。《決定》關于增值稅、消費稅、個人所得稅、穩定稅負等相關論述，都體現了這一導向。

其次，財稅改革應致力于合理界定政府與市場（民間部門）的邊界，避免政府活動的“越位”和“缺位”，并創造競爭性的財政環境。《決定》關于政府采購、政府購買社會服務、合同管理等方面的論述，關于“清理、整合、規范專項轉移支付項目，逐步取消競爭性領域專項和地方資金配套”的論述，都體現合理劃清邊界的改革思維。

財稅為治國經邦的大學問。唐朝中期的偉大理財家和政治家楊炎曾指出，財稅為“邦國之大本、生民之喉命。天下理亂輕重，皆由焉”。財稅不僅事關重大，亦系于博大精深之思想觀念，更觸及利益固化之藩籬。要想取得決定性成果，不沖破思想觀念的束縛、突破利益固化的藩籬，決無可能。《決定》只是剛剛拉開財稅改革大幕，全面深化依然任重道遠。

（作者為中央財經大字財經研究院院長、教授、博導）

責編/周素麗 美編/石玉