五角大樓成國會預算戰最大贏家

謝瑋

2013年12月12日，美國眾議院通過2014年國防預算法案，批準了總計6290億美元的國防開支與戰爭費用。一周后，該預算案在參議院正式通過。

五角大樓似乎成為2014年美國國會“預算戰”的最大贏家。

2001—2012年，美國的國防開支由2870億美元增至近7000億美元。而在2013財年，國防部受迫于自動減支計劃，國防開支降至5266億美元。2013年底，美國國防部面臨的風險是，如果兩黨不能就美國國防開支預算達成一致協議，五角大樓面臨從2014年1月1日起削減520億美元國防開支的命運。

但沒想到的是，兩黨爭執之后的最終結果是，2014財年美國國防開支不降反升，由自動減支計劃威脅下的4750億美元預算增至6290億美元。這意味著，美國國防開支將保持占全球各國國防開支總量的40%。

6個月削減了370億美元

曾讓五角大樓措手不及的自動減支計劃（Sequester），是于2013年3月1日生效的一系列聯邦支出削減措施組合，是2011年美國通過的《預算控制法案》（Budget control Act）的一部分。《預算控制法案》規定，由削減赤字聯合特別委員會負責擬定在未來10年內削減1.5萬億美元預算的具體方案，于2011年12月23日前通過該協議，否則將啟動自動減支。

但最終，協議未能達成，自動減支計劃于2013年3月1日啟動。

《華盛頓郵報》報道指出，支出削減項目一半會對國防中武器采購、基礎運營及研發投入等可自由支配開支形成影響；另一半對社會保障、醫療援助等公共開支支出造成影響。

2013年，美國國防支出已經進行了裁減。美國國防部網站刊登美軍新聞局文章稱，自動減支計劃是一項長達10年的預算削減計劃，預計將削減4850億美元國防支出。2013財年，該計劃僅實施6個月就已削減370億美元。其中包括：空軍和海軍購買飛機項目的支出被削減35億美元；軍事行動支出被削減135億美元；軍事研究支出被削減63億美元等。

美國政府對于五角大樓預算問題的關切程度也能從另一項任命可窺一斑。2013年12月，美國總統奧巴馬任命克里斯蒂娜·福克斯為國防部代理副部長。福克斯此前一直擔任美國國防部成本評估與計劃估算辦公室主任。

防御緊縮時代曾如此之近

此前，美國國內圍繞軍費問題爭論一度十分激烈，形成了截然不同的兩種意見。部分意見認為，進一步削減國防開支將會對國家安全起到破壞性后果；而另一些人則十分歡迎防御緊縮的新時代。

2013年12月5日，國防部長哈格爾表示，今后將有可能開始減少對現役軍人的優待，包括遏制薪酬及津貼的住房、教育和衛生等方面的支出。但哈格爾說，如果國會不能中止自動減支計劃，那么美國國防部將面臨一些“更困難的選擇”。他已經指示自己的第一幕僚助手開始實施為應對自動減支而準備的預算計劃，以滿足2019財年能削減20%預算的目標。

除國會及軍隊外，軍火利益集團也為應對自動減支計劃采取了行動。2013年11月，美國第一大軍工采購企業洛克希德·馬丁公司宣布，為應對未來10年美國軍費開支的縮減，公司決定裁員，587名任務系統與訓練分部的員工將不再繼續受雇。

另一種看法則認為，美國在國防開支上預算過高，是對納稅人金錢的浪費。

據美國獨立新聞網站《基層行動》報道稱，2013年12月10日，即國際人權日當天，十余家社會公益組織聯合致信美國國會，要求削減高達25%～50%國防開支預算。

他們認為，國會應停止在國防開支上的預算浪費，轉而將預算重點放在社會需求（包括社會保障、工作教育、改善和擴大醫療保險等）、創造就業的公共計劃及重要基礎設施重建等方面。

軍方自動減支只是做做樣子

然而，五角大樓還沒踏進防御緊縮時代的門，就被拉了回來——它成了國會“預算戰”的最大贏家。

“美國人只是瞎嚷嚷，最終還是要達成妥協。”中央財經大學國防經濟與管理研究院院長陳波告訴《中國經濟周刊》，這一結果并不令他感到意外。歷史上看，民主黨一般反對削減社會福利支出，主張增稅以及削減部分國防開支，而共和黨則是反對增稅同時反對削減國防開支，主張削減部分社會福利支出。但利益集團的博弈越激烈，其妥協程度可能越高。

自動減支計劃或許從結果上會對軍方產生影響，但本質并非針對軍方。最近幾年，美國軍方確實為削減國防開支做出了一定的規劃，表面上只是為順應國會自動減支的要求“做做樣子”，實質上并非主動想要削減軍費。軍方內部對于削減軍費仍然存在許多反對的聲音。

“縮減軍費開支對美國軍力并不會產生根本性的影響。” 軍事科學院世界軍事研究部原副部長羅援少將對《中國經濟周刊》表達了同樣的觀點，即便是美國的國防預算開支有所削減，實際上也只會對軍隊人員的福利水平、海外基地規模（等項目）產生影響。美軍仍持續對新型裝備采購進行投入。

陳波分析美國國防部《2014年國防開支預算報告》指出，美國國防部為自動減支計劃所做的預案，其主要內容在于削減文職人員規模、減少部隊訓練時間、減少戰機飛行時間等項目。在軍備采購方面，減少一些傳統項目的采購量，并放棄了一些有爭議項目的采購，例如減少兩棲遠征戰斗車、F—35聯合攻擊戰斗機采購數量，并不會影響到關鍵的戰略需求。

《報告》提出，美國的安全重心向亞太地區轉移，發展網絡特種部隊和全球機動部隊的方向并沒有改變。因此，網絡戰斗經費支出反而增加了0.8%，而弗吉尼亞級核潛艇、精確制導彈藥和一次性運載火箭等項目都列為優先采購的目標。

陳波表示，正確分析美國軍方實力仍需關注幾個關鍵指標。首先，美國國防開支的絕對規模仍是世界第一位，占據全球國防開支的近40%，相當于排在其后14個國家的軍費開支總和。第二，美國國防支出的相對規模仍然非常高。其國防開支預算占國家總預算水平的20%之多。相比之下，即使是實行“先軍政治”的朝鮮，國防支出比例也不過15%左右。第三，國防支出結構也十分關鍵，國防資源在軍種及武器裝備采購等項目上的分配，美國仍占優勢。endprint