政府債期待“開前門、挖明渠”

姚冬琴

20.7萬億元！2013年12月30日，中央、省、市、縣、鄉鎮五級政府性債務首次全面展示，成為歲末年初公眾最為關注的話題之一。

其實，這個數據，國際社會也一直在等待。“2012年底和2013年初，一些國際組織對中國的債務問題有各種各樣的預期，甚至有30萬億乃至更高的數據。并且，評級機構還據此威脅降低中國主權債務評級。”全國人大財政經濟委員會副主任委員尹中卿表示，摸清債務底數不僅能夠為中央決策提供依據，為確定新的方針政策提供基礎，還承擔了“解答疑問”的任務，反擊唱衰中國的論調。

《全國政府性債務審計結果》顯示，5萬多名審計人員歷時兩月，審計了中國五級政府共計245.5萬筆債務。截至2013年6月底，各級政府負有償還責任的債務20.7萬億元。此外，各級政府負有擔保責任的債務2.9萬億元，可能承擔一定救助責任的債務6.7萬億元。從已支出的債務資金投向看，有86.77%用于市政建設、土地收儲、交通運輸、保障性住房、教科文衛、農林水利、生態建設等領域。

審計結果公布當天，審計署新聞發言人陳塵肇答記者問時說：“從我國經濟發展水平、政府性債務的現狀，以及資產與負債的相互關系看，我國政府性債務風險總體可控。”但是，審計結果也顯示，“有的地方也存在一定的風險隱患”。

多位專家就《全國政府性債務審計結果》表示，雖然不必“談債色變”，但對政府債務風險不能掉以輕心，應密切監控、完善管理制度，防范和化解潛在的債務風險，確保經濟社會健康發展。

四大指標顯示債務風險總體可控

《全國政府性債務審計結果》回應了此前公眾對政府性債務，尤其是地方債務的擔憂情緒，稱“債務風險總體可控”。

陳塵肇表示，衡量政府性債務風險，國際上有通用的四大指標，即負債率、政府外債占GDP的比率、債務率和逾期債務率。此次發布的審計公告顯示，我國政府性債務的這四項指標，均處于國際通常使用的控制標準參考值范圍內。

此外，從我國自身經濟發展水平看，陳塵肇也強調，政府性債務是經過多年形成的，債務余額也將在較長一段時間內逐漸償還。雖然當前我國經濟增長速度有所放緩，但仍將保持較高的增長速度，平穩較快的經濟增長將為債務償還提供根本保障。

清華大學中國與世界經濟研究中心主任李稻葵贊同政府性債務風險可控的判斷。“事實上，中國整體的債務問題是不存在的，首先GDP增長很快，再有就是國家舉債主要用于搞建設，而不是像發達國家搞福利。”李稻葵說。

審計公告顯示，從已支出的債務資金投向看，有86.77%用于市政建設、土地收儲、交通運輸等領域。并且，已經形成了大量與債務相對應的優質資產作為償債保障。比如，用于土地收儲債務形成大量土地儲備資產，審計抽查的34個重點城市本級截至2013年6月底儲備土地16.02 萬公頃。

“我們在看到政府性債務風險總體可控的同時，也要警惕債務管理中存在的一些突出問題。”財政部財科所所長賈康說。

地方政府債務增長較快，就是問題之一。2011年，審計署曾對我國省、市、縣三級地方政府截至2010年底的債務情況進行過全面審計。與當時的情況做比對，《全國政府性債務審計結果》顯示，在兩年半的時間里，省、市、縣三級政府債務余額增加3.87萬億元，年均增長19.97%。其中，縣級政府增長最快，年均增長26.59%。

陳塵肇表示，近年來我國經濟、社會快速發展，基礎性、公益性項目建設需要大量資金投入，但由于財稅體制不完善，地方政府財力有限，普遍通過舉債彌補資金缺口，造成部分地方和行業債務增長較快、債務負擔較重。

《全國政府性債務審計結果》顯示，截至2012年底，有3個省級、99個市級、195個縣級、3465個鄉鎮政府負有償還責任債務的債務率高于100%，也就是說，它們的年末債務余額高于當年的政府綜合財力。

北京大學光華管理學院院長蔡洪濱表示：“政府債務總量可控，風險更多是在增長速度和結構上。從政府債務和金融產品、金融市場間的聯系來說，要看到風險。”審計結果顯示，地方政府性債務資金的前三大來源分別是：銀行貸款、BT（建設—移交）、發行債券。政府債務如果形成風險，可能會傳導到金融領域。

此外，地方政府性債務對土地出讓收入的依賴程度較高，也容易形成局部風險。

這次對全國政府性債務的全面審計還發現一個突出現象，政府“或有債務”規模較大。也就是說，政府承擔擔保責任的債務，以及債務人償債困難時，政府可能承擔一定救助責任的債務，這二者規模較大。

陳塵肇表示，未來，隨著改革深化，債務規模將得到有效控制，部分存量“或有債務”也可能逐步予以剝離。

審計署特約審計員、中央財經大學財經研究院院長王雍君對此表示，要澄清政府間的債務責任，“中國地方債務的膨脹，估計70%以上的原因都是‘道德風險，地方政府會認為是中央最終會兜底，如果沒有這種債務責任的明確劃分，可能會給地方發出錯誤信號，今后可能會越來越嚴重。”

要救火，更要從源頭防火

“在舉債過程中，不透明、違規違紀是值得重視的問題。”尹中卿說。

根據現行《預算法》，地方政府不能直接負債，不能為債務提供擔保，不得發行地方政府債券。但地方政府紛紛通過成立融資平臺公司，繞過了法律規定，舉借了大量債務。

審計發現，部分地方違規通過BT、向非金融機構和個人借款等方式舉借債務，地方政府及所屬機關事業單位違規提供擔保，融資平臺公司等單位違規發行債券的現象仍然存在。

2010年，《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》就提出，“只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺公司，今后不得再承擔融資任務”。但這次審計發現，仍有533家此類融資平臺公司存在繼續融資行為。

審計甚至還發現，有些地方舉債“炒股”、“炒樓”，違規將債務資金投入資本市場、房地產市場，用于修建樓堂館所。

“對局部地區不可避免出現的‘火災，中央和國家必須要有一個‘救火機制，明確該誰賠錢。”清華大學中國與世界經濟研究中心主任李稻葵說。

陳塵肇表示，針對政府性債務管理現狀，審計機關已向有關部門和地方政府提出審計建議，包括建立規范的政府舉債融資機制、將地方政府性債務狀況納入領導干部問責范圍、建立債務風險預警和應急處置機制等等。

中央經濟工作會議將“著力防控債務風險”作為2014年經濟工作的六項主要任務之一。會議提出，要加強源頭規范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序。

近日，中央組織部印發通知，明確規定把政府負債作為政績考核的重要指標，強化任期內舉債情況的考核、審計和責任追究，防止急于求成，以盲目舉債搞“政績工程”。

專家們還呼吁，應盡快重啟《預算法》修訂，規范政府舉債機制。“以‘開前門、挖明渠的方式，來推進地方債務走上陽光化的制度建設、機制轉換的軌道上來。”賈康說。endprint