遼寧縣區(qū)財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)保障情況調(diào)查

趙志剛 李寧 伊峰

（遼寧省財(cái)政廳，沈陽(yáng) 110002）

遼寧縣區(qū)財(cái)政預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)保障情況調(diào)查

趙志剛 李寧 伊峰

（遼寧省財(cái)政廳，沈陽(yáng) 110002）

公用經(jīng)費(fèi)是部門(mén)預(yù)算的重要組成部分，是各預(yù)算單位保障其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)的物質(zhì)基礎(chǔ)。建立完善的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系，不僅有利于貫徹落實(shí)國(guó)家方針政策，完善公共財(cái)政體制，而且對(duì)于提高預(yù)算分配的規(guī)范性、公平性，改進(jìn)預(yù)算編制方法，提高財(cái)政資金使用效益，控制政府行政成本，都具有重要意義。遼寧省縣區(qū)部門(mén)預(yù)算改革自2004年全面啟動(dòng)以來(lái)，已經(jīng)走過(guò)了近10年的發(fā)展歷程，取得了顯著成效，但是年初預(yù)算各縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)保障水平偏低，已成為制約部門(mén)預(yù)算改革進(jìn)一步完善的突出問(wèn)題。本文基于對(duì)遼寧省縣區(qū)年初預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)保障水平情況的實(shí)地調(diào)研，通過(guò)對(duì)大量數(shù)據(jù)的深入對(duì)比分析，對(duì)其中存在的問(wèn)題進(jìn)行了深入的剖析，并提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施和建議。

公用經(jīng)費(fèi) 定額體系 保障水平 對(duì)策建議

一、公用經(jīng)費(fèi)的概念及特征

公用經(jīng)費(fèi)是指維持行政事業(yè)單位日常運(yùn)轉(zhuǎn)而發(fā)生的小額服務(wù)和商品購(gòu)買(mǎi)性支出，一般包括：辦公費(fèi)、水電費(fèi)、郵電費(fèi)、取暖費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)、交通費(fèi)、差旅費(fèi)、維護(hù)（修）費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、接待費(fèi)、工會(huì)經(jīng)費(fèi)、福利費(fèi)及其他商品和服務(wù)支出。

公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算是部門(mén)預(yù)算的重要組成部分，是行政事業(yè)單位為保障其機(jī)構(gòu)正常運(yùn)轉(zhuǎn)、完成日常工作任務(wù)而編制的年度支出計(jì)劃，也是保障行政事業(yè)單位正常運(yùn)轉(zhuǎn)的行政成本。從預(yù)算管理角度來(lái)說(shuō)，公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算是為了滿足行政事業(yè)單位職能活動(dòng)需要的資源分配計(jì)劃，是部門(mén)履行行政職能和事業(yè)發(fā)展的物質(zhì)保障。

公用經(jīng)費(fèi)定額是行政事業(yè)單位運(yùn)行過(guò)程中日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)的安排標(biāo)準(zhǔn)，是預(yù)算編制和執(zhí)行的重要基礎(chǔ)之一。定額是為完成某項(xiàng)工作所需支出的社會(huì)平均水平的客觀科學(xué)反映，它對(duì)行政成本控制目標(biāo)的制定，規(guī)范各種費(fèi)用支出的標(biāo)準(zhǔn)、范圍，都具有重要指導(dǎo)意義。定額是預(yù)算理性化的產(chǎn)物，目的在于避免預(yù)算管理上的隨意行為和實(shí)踐中的基數(shù)法與漸進(jìn)主義。

公用經(jīng)費(fèi)的內(nèi)容取決于市場(chǎng)、技術(shù)、工作內(nèi)容和方式、政府改革等因素，如市場(chǎng)因素之于差旅費(fèi)，節(jié)能減排之于水電費(fèi)、工作內(nèi)容和方式轉(zhuǎn)變之于交通費(fèi)、物業(yè)管理費(fèi)，預(yù)算透明度提升之于公務(wù)接待費(fèi)，地域因素之于取暖費(fèi)，政府管理改革之于其他費(fèi)用（勞務(wù)費(fèi)、咨詢費(fèi)、委托業(yè)務(wù)費(fèi)）等等。

二、遼寧省縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)定額體系建設(shè)情況

（一）縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算改革的背景

由于長(zhǎng)期受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制影響和政府職能分工體系制約，遼寧省縣區(qū)開(kāi)展公用經(jīng)費(fèi)定額體系建設(shè)比省本級(jí)晚。改革以前，縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)沒(méi)有完善的定額體系，基本都采用基數(shù)加增長(zhǎng)的方式核定。縣區(qū)財(cái)政部門(mén)每年在核定部門(mén)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算時(shí)，是以上年度基數(shù)為基礎(chǔ)，考慮下一年度財(cái)政收入狀況和各項(xiàng)增支因素，對(duì)于不同的日常運(yùn)轉(zhuǎn)支出確定一個(gè)增長(zhǎng)比例和規(guī)模，從而確定一個(gè)新的基數(shù)。由于這種分配方式的隨意性較強(qiáng)，且每年確定支出增長(zhǎng)比例和規(guī)模時(shí)不可能全面考慮各種影響支出的因素，年復(fù)一年，基數(shù)往往脫離了部門(mén)公用經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出水平，導(dǎo)致部門(mén)間經(jīng)費(fèi)保障苦樂(lè)不均現(xiàn)象嚴(yán)重。為了深化縣區(qū)部門(mén)預(yù)算編制改革，提高預(yù)算編制水平，2004年3月，省財(cái)政廳召開(kāi)了全省縣區(qū)預(yù)算編制與管理座談會(huì)，組織各縣區(qū)財(cái)政部門(mén)結(jié)合當(dāng)前的形勢(shì)和任務(wù)，認(rèn)真交流經(jīng)驗(yàn)，互相取長(zhǎng)補(bǔ)短，積極推動(dòng)部門(mén)預(yù)算改革等預(yù)算管理中的幾項(xiàng)重點(diǎn)工作，并選取部分縣區(qū)開(kāi)展公用經(jīng)費(fèi)定額體系建設(shè)試點(diǎn)工作。此次會(huì)議的召開(kāi)，標(biāo)志著遼寧省縣區(qū)部門(mén)預(yù)算改革工作全面啟動(dòng)，也標(biāo)志著縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)定額體系建設(shè)工作正式拉開(kāi)了序幕。

（二）縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)定額體系建設(shè)的歷程

公用經(jīng)費(fèi)定額體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，具有政策性強(qiáng)、涉及面廣、業(yè)務(wù)量大、技術(shù)要求高的特點(diǎn)。遼寧省縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)定額體系建設(shè)工作是在縣區(qū)部門(mén)預(yù)算改革工作推進(jìn)的過(guò)程中逐步完善的，在省市財(cái)政部門(mén)的指導(dǎo)下，各縣區(qū)財(cái)政部門(mén)本著積極穩(wěn)妥、統(tǒng)籌安排、優(yōu)化細(xì)化、循序漸進(jìn)的原則，深化改革、攻堅(jiān)克難，兼顧財(cái)力和需求，在體系建設(shè)方面進(jìn)行了大量的探索和深入的研究。

2004年，為進(jìn)一步深化縣區(qū)部門(mén)預(yù)算改革，推進(jìn)縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)定額體系建設(shè)，探索研究與縣區(qū)實(shí)際支出水平相適應(yīng)的公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，省財(cái)政廳選取了東港市等5個(gè)縣區(qū)開(kāi)展公用經(jīng)費(fèi)定額體系建設(shè)試點(diǎn)工作，將辦公費(fèi)、水電費(fèi)、印刷費(fèi)等屬于維持機(jī)關(guān)事業(yè)單位日常運(yùn)轉(zhuǎn)的經(jīng)費(fèi)納入公用經(jīng)費(fèi)人均定額體系，并指導(dǎo)縣區(qū)嘗試對(duì)公用經(jīng)費(fèi)定額進(jìn)行分類(lèi)分檔管理。

2005年，通過(guò)對(duì)2004年?yáng)|港市等5縣區(qū)的公用經(jīng)費(fèi)定額體系建設(shè)試點(diǎn)情況進(jìn)行總結(jié)分析，發(fā)現(xiàn)了各縣區(qū)部門(mén)存在占有公共資源不均衡，支出標(biāo)準(zhǔn)來(lái)源不規(guī)范，橫向差異較大的問(wèn)題；并且由于5個(gè)縣區(qū)樣本量偏小，不具有普遍代表性，結(jié)合縣區(qū)財(cái)政部門(mén)反映的問(wèn)題，省財(cái)政廳進(jìn)一步完善了試點(diǎn)方案，提出分類(lèi)分檔定額體系的指導(dǎo)建議，同時(shí)將試點(diǎn)范圍擴(kuò)大至13個(gè)縣區(qū)，即每個(gè)市（不含大連）選取一個(gè)試點(diǎn)縣區(qū)。

2006年，試點(diǎn)縣區(qū)數(shù)量仍是13個(gè)，主要任務(wù)是認(rèn)真總結(jié)前兩年的公用經(jīng)費(fèi)定額體系建設(shè)情況，同時(shí)對(duì)近3年的公用經(jīng)費(fèi)支出決算數(shù)據(jù)進(jìn)行測(cè)算，分析公用經(jīng)費(fèi)預(yù)決算之間的差異，進(jìn)一步修訂試點(diǎn)方案，首次提出了探索縣區(qū)部門(mén)進(jìn)行人均定額與實(shí)物定額相結(jié)合的公用經(jīng)費(fèi)定額體系建設(shè)方向。

2007年，省財(cái)政廳印發(fā)了《關(guān)于完善和推進(jìn)市縣（區(qū)）部門(mén)預(yù)算編制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，進(jìn)一步完善和規(guī)范了縣區(qū)財(cái)政部門(mén)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制的程序和方法。在認(rèn)真總結(jié)13個(gè)縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)定額體系建設(shè)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，要求全省全部90個(gè)縣區(qū)（不含大連所屬縣區(qū)，下同）開(kāi)展公用經(jīng)費(fèi)定額體系建設(shè)，并明確提出“十一五”期間全省縣區(qū)都要實(shí)行比較規(guī)范的公用經(jīng)費(fèi)管理制度。

2008年，縣區(qū)財(cái)政部門(mén)通過(guò)近3年對(duì)實(shí)物定額預(yù)算編制的探索和研究，進(jìn)一步將公用經(jīng)費(fèi)定額體系建設(shè)工作推向深入，將25個(gè)縣區(qū)相對(duì)成熟、規(guī)范的車(chē)輛運(yùn)行費(fèi)率先實(shí)行實(shí)物定額管理，為實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)管理與預(yù)算管理相結(jié)合奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。同年7月，省財(cái)政廳在全面考核各縣區(qū)推進(jìn)部門(mén)預(yù)算工作總體情況的基礎(chǔ)上，首次對(duì)各縣區(qū)部門(mén)預(yù)算編制改革推進(jìn)工作進(jìn)行考核，并評(píng)選出部門(mén)預(yù)算編制工作先進(jìn)單位，予以表彰。

2009年，省財(cái)政廳制定了《遼寧省縣區(qū)部門(mén)預(yù)算編制工作考核辦法》，將公用經(jīng)費(fèi)體系建設(shè)情況納入到考評(píng)體系中，進(jìn)一步推進(jìn)縣區(qū)財(cái)政部門(mén)完善公用經(jīng)費(fèi)定額體系。通過(guò)以評(píng)促改，各縣區(qū)財(cái)政部門(mén)實(shí)施人均定額與實(shí)物定額相結(jié)合的預(yù)算定額管理方式的數(shù)量擴(kuò)大至56個(gè)，同時(shí)，部分縣區(qū)已經(jīng)對(duì)辦公用房的取暖費(fèi)、物業(yè)費(fèi)和維修費(fèi)等進(jìn)行實(shí)物定額管理，并制訂了符合本地區(qū)實(shí)際的公用經(jīng)費(fèi)定額管理辦法。

2010年，縣區(qū)財(cái)政部門(mén)繼續(xù)大力推進(jìn)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制科學(xué)化、精細(xì)化管理，全省近80%的縣區(qū)已經(jīng)將公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)按照五大班子類(lèi)、公檢法司類(lèi)、一般行政類(lèi)、普通事業(yè)類(lèi)和教育類(lèi)等五大類(lèi)進(jìn)行分類(lèi)分檔，其中，公檢法司和中小學(xué)的公用經(jīng)費(fèi)都能夠按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行足額保障。部分縣區(qū)財(cái)政部門(mén)積極開(kāi)展本級(jí)預(yù)算單位的資產(chǎn)情況核查工作，通過(guò)深入調(diào)查分析，及時(shí)調(diào)整完善車(chē)輛和房屋等實(shí)物定額的標(biāo)準(zhǔn)。

2011年，在縣區(qū)部門(mén)預(yù)算考評(píng)工作深入推進(jìn)下，各縣區(qū)財(cái)政部門(mén)逐步提高了部門(mén)預(yù)算定額保障水平，少數(shù)縣區(qū)初步建立了與實(shí)際支出相適應(yīng)的經(jīng)費(fèi)保障體系。公用經(jīng)費(fèi)分類(lèi)分檔也更加科學(xué)合理，少數(shù)縣區(qū)已經(jīng)開(kāi)始結(jié)合各預(yù)算單位的行政履職和事業(yè)發(fā)展需求制定差異化的公用經(jīng)費(fèi)定額明細(xì)和標(biāo)準(zhǔn)，優(yōu)化了財(cái)政資源配置，提高了財(cái)政資金使用效益。

2012年，為了更好地發(fā)揮部門(mén)預(yù)算評(píng)比對(duì)縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算改革的推動(dòng)作用，省財(cái)政廳對(duì)《遼寧省縣區(qū)部門(mén)預(yù)算編制工作考評(píng)辦法》進(jìn)行了重新修訂，將提高公用經(jīng)費(fèi)保障水平作為考評(píng)的核心，充分調(diào)動(dòng)了各縣區(qū)財(cái)政部門(mén)提高定額標(biāo)準(zhǔn)的主動(dòng)性和積極性，在編制2013年部門(mén)預(yù)算時(shí)，各縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)均較上年有顯著提高，其中，行政單位人均定額標(biāo)準(zhǔn)大幅提高61.6%；事業(yè)單位人均定額大幅提高63.2%，均創(chuàng)歷史新高。

（三）縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算改革取得的成效

縣區(qū)部門(mén)預(yù)算改革以來(lái)，在全省各級(jí)財(cái)政部門(mén)的共同努力下，公用經(jīng)費(fèi)定額體系從無(wú)到有、從簡(jiǎn)單粗放到優(yōu)化細(xì)化、從基數(shù)增長(zhǎng)到科學(xué)合理、從開(kāi)展試點(diǎn)到覆蓋全省，走過(guò)了近10年的改革發(fā)展之路，目前，基本形成了與縣區(qū)部門(mén)性質(zhì)、職能、業(yè)務(wù)范圍和工作任務(wù)相適應(yīng)的良好局面，既提高了基本支出預(yù)算安排的公正性與合理性，也提高了縣區(qū)行政事業(yè)單位公用經(jīng)費(fèi)的保障水平，取得了顯著的成效，主要體現(xiàn)在以下幾方面：

一是定額標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，體系建設(shè)日趨完善。截止目前，全省共有83個(gè)縣區(qū)建立了人均定額與實(shí)物定額相結(jié)合的公用經(jīng)費(fèi)定額體系，占全省縣區(qū)總數(shù)的92%。同時(shí)，隨著縣區(qū)財(cái)政收入和財(cái)力的增加，各縣區(qū)逐步提高了公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)，尤其是對(duì)上級(jí)文件有明確規(guī)定的公、檢、法、司、中小學(xué)等部門(mén)的公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，基本上按規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)予以了保障。經(jīng)測(cè)算，自開(kāi)展縣區(qū)部門(mén)預(yù)算考評(píng)工作以來(lái)，全省縣區(qū)人均定額平均標(biāo)準(zhǔn)由2008年的1652元/人提高到2013年的5228元/人，增幅達(dá)到216.5%（詳見(jiàn)圖1）；車(chē)輛定額平均標(biāo)準(zhǔn)由2008年的8260元/輛提高到2013年的23240元/輛，增幅達(dá)到181.4%（詳見(jiàn)圖2）。

圖1 2008年—2013年全省縣區(qū)人均定額平均標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)情況圖

圖2 2008年—2013年全省縣區(qū)車(chē)輛定額平均標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)情況圖

二是實(shí)行部門(mén)綜合預(yù)算，預(yù)算編制完整性不斷提高。目前，全省大部分縣區(qū)能夠?qū)⑴c財(cái)政部門(mén)有經(jīng)費(fèi)繳撥關(guān)系的行政、事業(yè)單位預(yù)算內(nèi)、外資金均納入部門(mén)預(yù)算管理，按照行政隸屬和財(cái)務(wù)隸屬兩個(gè)因素，合理設(shè)置一、二級(jí)預(yù)算單位。部分改革先進(jìn)縣區(qū)已經(jīng)能夠?qū)⑸霞?jí)財(cái)政提前告知的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助等全額編入本級(jí)預(yù)算，提高了部門(mén)綜合預(yù)算編制的完整性，強(qiáng)化了部門(mén)綜合預(yù)算約束機(jī)制。編制范圍的擴(kuò)大和編報(bào)口徑的明確使各部門(mén)“家底”有了清晰、全面的反映，同時(shí)統(tǒng)籌安排各項(xiàng)資金，不僅增強(qiáng)了部門(mén)預(yù)算的綜合性和完整性，也有利于統(tǒng)籌考慮事業(yè)的改革和發(fā)展，為公共支出安排逐步走向合理化奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

三是制定預(yù)算管理制度辦法，預(yù)算編報(bào)行為更加規(guī)范。大部分縣區(qū)能夠結(jié)合本地區(qū)實(shí)際情況，制定了《基本支出管理辦法》、《項(xiàng)目支出管理辦法》、《部門(mén)預(yù)算編制規(guī)程》等制度辦法，對(duì)編制部門(mén)預(yù)算的基本政策、主要內(nèi)容、編報(bào)程序做出了具體規(guī)定，為編制規(guī)范的部門(mén)預(yù)算提供了制度保障。全部縣區(qū)都通過(guò)使用“E財(cái)”部門(mén)預(yù)算編制軟件和國(guó)庫(kù)集中支付系統(tǒng)，構(gòu)建了更加透明、有效的財(cái)政運(yùn)作管理平臺(tái)。全部縣區(qū)均根據(jù)省財(cái)政廳《關(guān)于完善和推進(jìn)市縣（區(qū)）部門(mén)預(yù)算編制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》有關(guān)工作要求，按照“兩下一上”的程序編報(bào)部門(mén)預(yù)算，研究制定了推進(jìn)部門(mén)預(yù)算編制改革的制度辦法和實(shí)施方案，明確本地區(qū)改革的總體工作思路，工作步驟和方式方法，對(duì)實(shí)施部門(mén)預(yù)算改革的基本政策、主要內(nèi)容、編報(bào)程序做出了具體規(guī)定，逐步建立較為完善的部門(mén)預(yù)算編制工作規(guī)程，為規(guī)范部門(mén)預(yù)算工作提供了制度保障。

四是強(qiáng)化了預(yù)算約束，財(cái)政預(yù)算的計(jì)劃性和嚴(yán)肅性得以增強(qiáng)。傳統(tǒng)的縣區(qū)功能預(yù)算實(shí)行資金切塊安排，財(cái)政資金很大一部分是在執(zhí)行中隨用隨批。縣區(qū)部門(mén)預(yù)算改革打破了基數(shù)法，實(shí)現(xiàn)了綜合預(yù)算、零基預(yù)算方法的突破，采用了定員定額和項(xiàng)目庫(kù)管理的方式進(jìn)行編制，初步實(shí)現(xiàn)了預(yù)算資金管理的標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化，改變過(guò)去層層切塊的做法，提高了年初預(yù)算到位率，財(cái)政保障程度也逐年提高，有效地支持了經(jīng)濟(jì)和社會(huì)事業(yè)較快發(fā)展。同時(shí)，國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)制度的推進(jìn)有利于加強(qiáng)對(duì)部門(mén)預(yù)算的控制與監(jiān)督，有效提高了預(yù)算執(zhí)行的嚴(yán)肅性。

三、遼寧省縣區(qū)年初預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)保障水平情況分析

（一）公用經(jīng)費(fèi)保障水平分析

盡管縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)預(yù)算改革取得了一定成效，各縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)也在逐年提高，但通過(guò)數(shù)據(jù)對(duì)比分析，我們發(fā)現(xiàn)，目前我省縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)的制定仍不夠科學(xué)完善，年初預(yù)算經(jīng)費(fèi)保障水平與實(shí)際支出差距較大。以2013年縣區(qū)部門(mén)預(yù)算數(shù)據(jù)為例：

人均定額方面，2013年全省縣區(qū)行政單位人均定額均值為5228元/人，與上年的3235元/人相比，提高了61.6%，2013年全省縣區(qū)行政單位人均經(jīng)費(fèi)保障率為26.8%，與上年的19.8%相比，提高了7%，其中，經(jīng)費(fèi)保障率在60%以上的縣區(qū)僅有15個(gè)，占全省縣區(qū)總數(shù)的16.7%，大部分縣區(qū)經(jīng)費(fèi)保障率在60%以下（詳見(jiàn)圖3）；2013年全省縣區(qū)事業(yè)單位人均定額均值為4628元/人，與上年的2836元/人相比，提高了63.2%，2013年全省縣區(qū)事業(yè)單位人均經(jīng)費(fèi)保障率為23.7%，與上年的17.4%相比，提高了6.3%，其中，經(jīng)費(fèi)保障率在60%以上的縣區(qū)僅有12個(gè)，占全省縣區(qū)總數(shù)的13.3%，78個(gè)縣區(qū)經(jīng)費(fèi)保障率不足60%（詳見(jiàn)圖4）。

圖3 2013年全省縣區(qū)行政人均保障率分布圖

車(chē)輛定額方面，2013年全省縣區(qū)部門(mén)預(yù)算車(chē)輛定額平均值為23240元/輛，與上年的22167元/輛相比，提高了4.8%；2013年車(chē)輛經(jīng)費(fèi)保障率為48.6%，與上年的47.3%相比，提高了1.3%。其中，經(jīng)費(fèi)保障率在60%以上的縣區(qū)有36個(gè)，占縣區(qū)總數(shù)的40%，仍有54個(gè)縣區(qū)經(jīng)費(fèi)保障率不足60%（詳見(jiàn)圖5）。

圖5 2013年全省縣區(qū)車(chē)均經(jīng)費(fèi)保障率分布圖

從以上數(shù)字我們清楚的發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前縣區(qū)的定額水平與實(shí)際支出相比缺口依然巨大，雖然我們的定額水平確實(shí)提高了，上述兩項(xiàng)定額的經(jīng)費(fèi)保障率比上年也有所提升，但是保障程度依然不理想。因?yàn)槲覀冊(cè)瓉?lái)的定額水平很低，雖然每年都有所提高，但與實(shí)際需求相比仍有很大差距。而日常經(jīng)費(fèi)的實(shí)際支出也在逐年增加，經(jīng)測(cè)算，2008年—2013年，縣區(qū)人均公用經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出由9833元/人增長(zhǎng)至19489元/人，增幅達(dá)98.2%（詳見(jiàn)圖6）；車(chē)均實(shí)際支出由41279元/輛增長(zhǎng)至47820元/輛，增幅達(dá)15.8%（詳見(jiàn)圖7）。

圖6 2008年—2013年全省縣區(qū)人均定額與實(shí)際支出對(duì)比分析圖

圖7 2008年—2013年全省縣區(qū)車(chē)輛定額與實(shí)際支出對(duì)比分析圖

（二）公用經(jīng)費(fèi)財(cái)政保障能力分析

通過(guò)上述分析我們發(fā)現(xiàn)，目前的縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際支出的差距依然巨大，年初預(yù)算經(jīng)費(fèi)保障程度依然較低。為提高縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)保障程度，幫助縣區(qū)財(cái)政合理安排預(yù)算，省財(cái)政每年均結(jié)合我省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平，制定縣區(qū)“保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生”支出項(xiàng)目的各項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)，指導(dǎo)各縣區(qū)參照省財(cái)政制定的各項(xiàng)支出保障標(biāo)準(zhǔn)。以2013年部門(mén)預(yù)算為例，省財(cái)政制定的縣區(qū)公用經(jīng)費(fèi)最低保障標(biāo)準(zhǔn)為行政部門(mén)14200元/人（含車(chē)輛運(yùn)行費(fèi)，下同），事業(yè)單位11360元/人，結(jié)合全省縣區(qū)行政部門(mén)和事業(yè)單位人數(shù)，2013年縣區(qū)行政事業(yè)單位公用經(jīng)費(fèi)最低保障標(biāo)準(zhǔn)為11979元/人，而2013年縣區(qū)年初預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)定額達(dá)到最低保障標(biāo)準(zhǔn)的僅有遼陽(yáng)縣等7個(gè)縣區(qū)，僅占全省縣區(qū)總數(shù)的7.8%，其他縣區(qū)定額標(biāo)準(zhǔn)均在最低保障標(biāo)準(zhǔn)以下。

針對(duì)上述情況，我們?cè)谡{(diào)研過(guò)程中進(jìn)行了重點(diǎn)了解，大部分未達(dá)到最低保障標(biāo)準(zhǔn)的縣區(qū)都提出是由于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展因素和財(cái)政收入不足，造成了財(cái)政部門(mén)的經(jīng)費(fèi)保障能力不足，難以將公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)提高到最低保障標(biāo)準(zhǔn)以上。那么，當(dāng)前我省絕大部分縣區(qū)是否因?yàn)榻?jīng)濟(jì)發(fā)展因素和財(cái)力不足影響了經(jīng)費(fèi)保障能力，而無(wú)法將定額標(biāo)準(zhǔn)提高到最低保障標(biāo)準(zhǔn)以上呢？圍繞這一問(wèn)題，我們利用地區(qū)生產(chǎn)總值、財(cái)政收入和公用經(jīng)費(fèi)實(shí)際支出三項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行了相關(guān)性分析。結(jié)果表明，各縣區(qū)提出的由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素和財(cái)政收入不足而造成經(jīng)費(fèi)保證能力不足的理由缺乏充分的依據(jù)。我們認(rèn)為，除了財(cái)政經(jīng)濟(jì)發(fā)展因素之外，造成上述問(wèn)題的原因主要有三個(gè)方面：

1.預(yù)算約束力不強(qiáng)。一些部門(mén)單位對(duì)行政經(jīng)費(fèi)支出控制不嚴(yán)，預(yù)算資金混用、占用的現(xiàn)象普遍存在。由于項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)使用權(quán)掌握在部門(mén)和單位手中，因此不少單位在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，存在項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)與公用經(jīng)費(fèi)支出使用界限不清，一定程度上擠占了項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)，執(zhí)行中科目調(diào)劑的情況普遍存在。

2.車(chē)輛管理制度執(zhí)行不嚴(yán)。相關(guān)職能部門(mén)未按制度規(guī)定及時(shí)對(duì)預(yù)算單位的人、車(chē)增減情況進(jìn)行核實(shí)，車(chē)輛購(gòu)置、編制核定未能得到有效的控制，大部分單位實(shí)際配置或使用的車(chē)輛數(shù)大于編制數(shù)，交通費(fèi)用超過(guò)預(yù)算定額比例較高，個(gè)別單位交通費(fèi)超過(guò)預(yù)算執(zhí)行數(shù)額較大。部分單位車(chē)輛資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)不明晰、入賬不及時(shí)，借用下屬及相關(guān)單位車(chē)輛情況較多，車(chē)輛過(guò)戶手續(xù)未辦理。對(duì)一些無(wú)法通過(guò)正常渠道報(bào)銷(xiāo)的費(fèi)用放到公務(wù)用車(chē)維修、保養(yǎng)項(xiàng)目中，交通費(fèi)用逐年上升。

3.預(yù)算編制的相關(guān)制度不健全、不完善。部分縣區(qū)部門(mén)預(yù)算改革步伐滯后，許多規(guī)范性問(wèn)題還不十分明確，對(duì)收入預(yù)算編制的范圍、年初預(yù)算財(cái)力總規(guī)模的預(yù)測(cè)都存在著模糊性；部分縣區(qū)財(cái)政部門(mén)對(duì)所屬預(yù)算單位現(xiàn)有資源和收支狀況等調(diào)查核實(shí)不夠，未能將部門(mén)非稅收入全部納入部門(mén)綜合預(yù)算統(tǒng)籌安排。

四、提高縣區(qū)年初預(yù)算公用經(jīng)費(fèi)保障水平的對(duì)策建議

1.完善公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)體系，制定與實(shí)際支出相適應(yīng)的定額標(biāo)準(zhǔn)。一是研究建立公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，在深入分析預(yù)算單位歷年公用經(jīng)費(fèi)保障水平和需求情況的基礎(chǔ)上，逐步實(shí)現(xiàn)定額標(biāo)準(zhǔn)與政策變化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r的聯(lián)動(dòng)。結(jié)合工資制度改革等，逐步擴(kuò)大定額核定范圍；繼續(xù)加強(qiáng)對(duì)公用經(jīng)費(fèi)各細(xì)項(xiàng)的核定與管理，明確區(qū)分公用經(jīng)費(fèi)細(xì)項(xiàng)與相關(guān)項(xiàng)目支出的界限。二是各縣區(qū)應(yīng)比照省財(cái)政做法，進(jìn)一步完善預(yù)算單位分類(lèi)分檔體系，按照實(shí)事求是、區(qū)別對(duì)待的原則，對(duì)現(xiàn)行分類(lèi)分檔體系進(jìn)行調(diào)整、優(yōu)化，做到分類(lèi)準(zhǔn)確、檔次清晰。三是完善單項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)現(xiàn)預(yù)算管理與資產(chǎn)管理相結(jié)合。調(diào)整支出結(jié)構(gòu)，重新清理界定項(xiàng)目支出，對(duì)項(xiàng)目支出中屬于機(jī)關(guān)運(yùn)轉(zhuǎn)方面的經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目重新進(jìn)行梳理。適合納入公用經(jīng)費(fèi)定額管理的項(xiàng)目，列入公用經(jīng)費(fèi)，通過(guò)制定公用經(jīng)費(fèi)定額標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)范化管理。對(duì)難以通過(guò)公用經(jīng)費(fèi)定額管理，每年變動(dòng)比較大的機(jī)關(guān)自身運(yùn)轉(zhuǎn)項(xiàng)目，如實(shí)行外包服務(wù)的項(xiàng)目（物業(yè)管理費(fèi)、大型會(huì)議費(fèi)），一次性購(gòu)置費(fèi)、租賃費(fèi)等，按照專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理，納入專(zhuān)項(xiàng)公用經(jīng)費(fèi)支出，研究單項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)，實(shí)行單項(xiàng)管理。提高定額標(biāo)準(zhǔn)需要增加支出的部分，主要是通過(guò)調(diào)整部門(mén)預(yù)算支出結(jié)構(gòu)，壓縮或取消項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中用于自身運(yùn)轉(zhuǎn)的活動(dòng)經(jīng)費(fèi)。實(shí)行項(xiàng)目規(guī)范管理后，專(zhuān)項(xiàng)公用經(jīng)費(fèi)項(xiàng)目范圍要相對(duì)固定，嚴(yán)格按單項(xiàng)定額標(biāo)準(zhǔn)核定。公共事業(yè)項(xiàng)目支出中不得安排任何用于機(jī)關(guān)維持運(yùn)轉(zhuǎn)性質(zhì)的支出。

2.加大行政事業(yè)性單位國(guó)有資產(chǎn)管控力度。一是加強(qiáng)相關(guān)制度建設(shè)，規(guī)范行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理。要繼續(xù)認(rèn)真做好《行政單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》和《事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理暫行辦法》的貫徹實(shí)施工作，進(jìn)一步理順行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)管理體制。二是建立資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有效結(jié)合的機(jī)制，實(shí)行績(jī)效管理。縣區(qū)財(cái)政部門(mén)要認(rèn)真研究行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)的評(píng)價(jià)方法、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和評(píng)價(jià)機(jī)制，將行政事業(yè)單位國(guó)有資產(chǎn)占有使用情況的評(píng)價(jià)結(jié)果，作為安排行政事業(yè)單位預(yù)算的參考依據(jù)，對(duì)資產(chǎn)實(shí)行績(jī)效管理，建立和完善資產(chǎn)管理與預(yù)算管理有效結(jié)合的激勵(lì)和約束機(jī)制。三是加大資產(chǎn)監(jiān)管力度，確保資產(chǎn)管理的安全性和有效性。縣區(qū)財(cái)政部門(mén)、主管部門(mén)和行政事業(yè)單位應(yīng)根據(jù)監(jiān)管職責(zé)，依法行政，嚴(yán)格執(zhí)行資產(chǎn)配置、使用、處置、產(chǎn)權(quán)變動(dòng)等規(guī)定，做好資產(chǎn)監(jiān)管工作。

3.合理測(cè)算財(cái)力規(guī)模，增強(qiáng)預(yù)算編制的完整性。一是為進(jìn)一步提高預(yù)算編制的質(zhì)量，提高預(yù)算編制的完整性，各縣區(qū)財(cái)政部門(mén)在測(cè)算當(dāng)年可安排給各部門(mén)的財(cái)政撥款收入來(lái)源規(guī)模時(shí)，既要把自身所有的財(cái)力打足，不打埋伏，不留財(cái)力，同時(shí)還要將上級(jí)財(cái)政的財(cái)政體制性返還、上級(jí)財(cái)政提前告知的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助、專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助等全額編入本級(jí)預(yù)算，盡可能使測(cè)算出的財(cái)力規(guī)模與實(shí)際情況相貼近，增強(qiáng)收入預(yù)算編制的完整性。二是要繼續(xù)深化非稅收入“收支兩條線”的改革，加強(qiáng)非稅收支預(yù)算管理，完善編制非稅收入預(yù)算的方法和程序，摸清費(fèi)源，明確范圍，擴(kuò)大以“收繳分離”為核心內(nèi)容的非稅收入收繳管理制度改革，堅(jiān)持依法依規(guī)治費(fèi)、按制度規(guī)范征收的原則，做到應(yīng)收盡收、應(yīng)繳盡繳，防止收入流失，要將部門(mén)和單位取得的納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)、納入預(yù)算管理的政府性基金、納入專(zhuān)戶管理的行政事業(yè)性收費(fèi)，以及單位取得的未納入國(guó)庫(kù)或?qū)艄芾淼钠渌杖肴考{入部門(mén)預(yù)算管理，提高政府可統(tǒng)籌使用資金規(guī)模和調(diào)控能力，編制部門(mén)綜合預(yù)算。

4.細(xì)化部門(mén)預(yù)算編制，加大業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度。一是加強(qiáng)部門(mén)預(yù)算編制的科學(xué)性、準(zhǔn)確性。基本支出預(yù)算編制要按人員支出按實(shí)際、公用支出按定額的方法優(yōu)先安排，足額保障，據(jù)實(shí)編制工資、津補(bǔ)貼和各項(xiàng)社會(huì)保險(xiǎn)繳費(fèi)支出，特別是要確保公教人員工資不留缺口。工資性支出必須在年初預(yù)算中足額給予安排，切實(shí)減少執(zhí)行中對(duì)基本支出的追加。要進(jìn)一步加強(qiáng)項(xiàng)目支出管理，規(guī)范項(xiàng)目的立項(xiàng)、審核、論證程序，加快項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)；項(xiàng)目支出預(yù)算的編制，要符合國(guó)家有關(guān)方針政策和財(cái)政資金支持方向，確保國(guó)家各項(xiàng)法定支出和社會(huì)保障等社會(huì)事業(yè)重點(diǎn)支出，要細(xì)化項(xiàng)目支出預(yù)算，減少打捆、切塊項(xiàng)目，提高年初預(yù)算到位率，不能細(xì)化到具體項(xiàng)目的，也要明確項(xiàng)目編制范圍和方向。二是加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)，加大培訓(xùn)力度，提高財(cái)務(wù)人員素質(zhì)，適應(yīng)預(yù)算編制的要求。部門(mén)預(yù)算編報(bào)的質(zhì)量與各預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)水平密不可分，因此，縣區(qū)財(cái)政部門(mén)要加強(qiáng)對(duì)所屬預(yù)算單位財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，增強(qiáng)財(cái)務(wù)人員的責(zé)任意識(shí)和政策觀；加大對(duì)財(cái)務(wù)人員的業(yè)務(wù)培訓(xùn)力度，包括財(cái)經(jīng)理論、法規(guī)制度、計(jì)算機(jī)知識(shí)等相關(guān)知識(shí)的培訓(xùn)，固強(qiáng)補(bǔ)弱，不斷更新知識(shí)結(jié)構(gòu)，全面提升業(yè)務(wù)技能，為提高預(yù)算編制水平奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

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【責(zé)任編輯 成丹】

F812.3

A

1672-9544（2014）10-0044-07

2014-06-23

趙志剛，稅政處處長(zhǎng)，研究方向?yàn)樨?cái)政政策與實(shí)踐；李寧，預(yù)算處副處長(zhǎng)，研究方向?yàn)樨?cái)政政策與實(shí)踐；伊峰，預(yù)算編制審核中心科員，研究方向?yàn)樨?cái)政政策與實(shí)踐。

本文是遼寧省財(cái)政科研基金重點(diǎn)項(xiàng)目“遼寧基層財(cái)政管理現(xiàn)狀及對(duì)策研究”（13B005）階段性研究成果。