支持新型農業經營主體財政政策研究

李少民

（三門峽市財政局，河南 472000）

新型農業經營主體是以農業龍頭企業、農民專業合作社、專業大戶和家庭農場為代表的，經營規模大、集約化程度高、市場競爭力強的農業經營組織，是推動傳統農業向現代農業轉型升級的“主力軍”。近年來，我國新型農業經營主體在國家強農惠農政策的引導下發展迅猛，對推進現代農業起到了強力示范與輻射作用，提高了農業生產效率，加快了農民增收步伐。但由于諸多方面因素影響，目前新型農業經營主體發展仍面臨一系列突出問題，嚴重影響到向更高層次更好更快地發展。本文以河南省三門峽市為例，在深入分析新型農業經營主體在促進現代農業發展中面臨主要障礙的基礎上，提出進一步加快新型農業經營主體發展的財政對策。

一、新型農業經營主體發展面臨的主要障礙

近年來，三門峽市新型農業經營主體雖然發展較快，在推進傳統農業向現代農業轉型升級中發揮了重要作用，但目前仍面臨土地流轉難、經營融資難、農業投保難、政策落實難、規范運作難、接受服務難、人才招聘難等多重障礙，直接影響到新型農業經營主體隊伍的壯大和向更高層次的發展。

1.土地流轉難，制約發展規模。土地規模經營是新型農業經營主體區別于傳統農業最為顯著的特征。沒有土地流轉，就沒有新型農業經營主體規模經營的主戰場。但在家庭聯產承包責任制千家萬戶分散經營的小農經濟的條件下，土地流轉雖然很多地方在當地村委會的協調下順利實現了土地流轉，但也在不少地方遇到了較大阻力。農民不愿將土地流轉的根本原因是對于未來的不確定性和不安全感。目前農村社會保障制度還不夠完善，農民仍視土地為“命根子”，害怕“失地失權”，而不敢流轉土地。相當一部分農民抱著“寧可拋荒、不可失地”的思想，不愿把土地流轉給他人耕種。在調查中發現，一些已成規模的新型農業經營主體在其流轉得到的土地上，仍有幾小片土地流轉遇阻，小農經濟與周邊大規模耕作環境極不協調。政府一方面要幫助新型農業經營主體協調土地集中連片實施規?；洜I，另一方面又要維護農民千家萬戶的經營自主權，因此在很多情況下使土地流轉成了一個無解的命題。土地流轉通道的不順暢，使一些新型農業經營主體的規模經營遭遇阻力，也使一些想組建新型農業經營主體的農民望而卻步。

2.經營融資難，拖累發展速度。經營融資難是拖累新型農業經營主體發展速度的頭號攔路虎。農業是投資回收期長、回報率低、抵御自然災害和市場風險較弱的弱勢產業，雖然有關法律規定要加強對農業生產經營組織的金融貸款扶持，但由于沒有具體的操作細則，加上新型農業經營主體的基礎設施不能用于抵押，流轉的土地使用權不能抵押，生豬、奶牛等更不能作為抵押物，且其組織經營具有“低收入、低保障、高風險”的特征，多數銀行不愿意接受新型農業經營主體的貸款業務，即使同意，受貸款抵押物少、授信擔保困難等不利因素影響，也難以籌措到所需資金。新型農業經營主體要發展只能依靠自身積累，或從民間借貸，在加大籌資成本的同時，不得不放慢發展腳步，甚至原地踏步。在調查中我們發現，許多規模較大的新型農業經營主體，有的投入數千萬，少的也投入數百萬，由于上述原因，他們都極少得到過銀行和信用社的支持。即使申請貸款也只能以成員個人名義得到小額抵押貸款，且利率較高、期限較短。他們生產經營中所需資金，基本上都是靠組建新型農業經營主體之前在別的行業如開礦、經商等完成的原始積累。新型農業經營主體寄托著我國現代農業迅速崛起的希望，融資問題若得不到盡快而妥善的解決，我們的現代農業就要在時間的長河里趟更遠、更坎坷的路。

3.農業投保難，加大發展風險。由于自然災害和惠農政策體系不完善及執行不到位等因素影響，我國農業一直屬于高風險、低收入產業。而對于企業化運作的保險公司來說，農產品保險因回報率較低，甚至存在較大虧損風險，通常都缺乏為農產品提供保險服務的內在動力。正因為如此，保險行業在為城市居民提供財產及其他諸多方面保險的同時，對農村卻因其“效益”、“利益”、“成本”等問題，農產品保險長期缺乏新的進展。目前，三門峽市雖已將小麥、玉米、煙葉等農作物種植納入政策性保險范圍，但是菌類、蔬菜、水果等重要特色產業一直未被納入農業保險，或已納入卻政策執行不到位，使新型農業經營主體的經營風險進一步加大。一旦遭遇重大疫情或自然災害，必將遭受重大損失甚至滅頂之災。如靈寶市帥華養禽專業合作社因禽流感37萬只幼雞被全部做掩埋處理，直接損失達117萬元。盡管河南省已將肉雞納入農業保險補貼品種，但保險部門卻因其風險大無利可圖而拒保，使農民有政策也投保無門。在我們調研所到之處，各類新型農業經營主體對擴大農業保險范圍和確保政策執行到位都提出了強烈要求，希望各類保險行業在國家政策的扶持下擴大農業政策性保險范圍，加大政策落實力度，真正為新型農業經營主體和現代農業發展保駕護航。

4.政策落實難，降低發展預期。近些年來，國家和各級地方政府加大了對農業的扶持力度，出臺了一系列支農惠農政策，對新型農業經營主體的發展和成長起到了有力地推動作用。但由于這些政策本身的漏洞及其執行中的“蓬架”現象，使國家對農業和新型農業經營主體的優惠政策并沒有完全落到實處，很大程度上降低了新型農業經營主體對未來的發展預期。如國家為鼓勵種糧發放給農民種糧補貼，土地流轉后土地由新型農業經營主體耕種了，但種糧補貼絕大多數仍落到了原承包戶手中；隨著附著在土地承包經營權上的政策優惠日益增加，阻礙農村土地流轉的副作用日益凸顯，促進土地流轉和規模經營的制度性障礙越來越大，甚至形成政策逆向調節；國家對農民種糧實施補貼，對于開墾荒山、荒嶺、荒坡的種糧者更應該給予鼓勵，更多地給予補貼，但現實生活中他們卻很難享受到國家的優惠政策。如澠池縣鴻發家庭農場從2011年起先后投資70余萬元治理荒坡，開墾出140余畝良田并碩果累累，但只有其中的16畝享受到了國家的惠農政策；盧氏縣文峪鄉源畜養殖專業合作社養殖生豬5500多頭，每年出欄萬余頭，按政策每年出欄3000頭以上就可享受中央80萬元的補助投資，但其法人代表在縣鄉有關部門經過兩個月的奔波申報仍無結果。

5.規范運作難，弱化發展動力。我國新型農業經營主體起步較晚，目前絕大多數還處于初級發展階段，由于人員素質、利益分配機制、財務管理及經營決策等方面存在的問題，使其在規范運作方面存在較大難度，弱化了其發展的內在動力。其表現：一是管理人員整體素質偏低。新型農業經營主體作為市場主體，在參與市場競爭中必須有高素質的人才運作和管理。但調查中發現，由于城鄉教育環境及質量上的明顯差別、以及農村“精英”嚴重外流等因素影響，新型農業經營主體管理成員隊伍文化水平整體偏低，帶領全體成員發展上規模和大生產、大流通的農業生產經營組織能力還有欠缺，難以適應新型農業經營主體向更高層次發展的需要。二是運行機制不完善。龍頭企業、合作社、基地（農戶）三者之間的利益聯結機制不規范，尚未形成真正意義上的“利益共享、風險共擔”的聯結機制。三是經營管理不規范，新型農業經營主體雖然大多數都制定了章程，但多流于形式，不易操作；科學民主管理與監督機制不健全，財務管理制度不完善，這些都對其未來發展構成隱患。四是創新運作能力弱。雖然近年來各類新型農業經營主體總量快速上升，但創新運作能力仍總體偏弱，不少農民專業合作社缺乏競爭力、吸引力和帶動力，龍頭企業規模普遍較小，初加工多，深加工少，產品附加值不高，競爭力不強。五是利益分配機制不規范，絕大多數農民專業合作社沒有實行二次返利，與生產經營組織成員利益緊密型經濟關系尚未建立起來，沒有在更高層次上形成利益共同體，弱化了其內在發展動力。

6.接受服務難，影響發展環境。新型農業經營主體從事規?；纳a經營，對土地流轉、農業科技、農經信息、市場流通等諸多方面的專業化、社會化服務需求尤為強烈。在土地流轉方面，缺乏服務于農村土地流轉的中介機構，新型農業經營主體想得到流轉的土地，主要靠村委會協調，直接阻礙著農地在更大范圍上、跨區域間的流轉。在農業科技服務方面，縣鄉農業科技服務人員總量偏少，杯水車薪，難以滿足新型農業經營主體規模發展后對農業科技越來越高的要求。在動植物疫病防治服務、農經信息傳遞、市場流通等方面普遍存在農業支持與服務體系不完善、政策不配套的問題。公益性農業服務力不從心，而經營性、社會化農業服務又嚴重缺乏。農業社會化服務體系發展的嚴重滯后在很大程度上影響到新型農業經營主體的外部發展環境。

7.人才招聘難，削弱發展質量。優秀人才是推動新型農業經營主體快速發展和提高發展質量的核心力量。但目前多數新型農業經營主體還處于發展初期，效益不穩定，經濟實力和核心競爭力不強，發展前景不明朗，對高等院校畢業生還缺乏足夠的吸引力。參與經營管理的多是土生土長的當地農民，他們雖然優秀，雖然是當地農民中的“精英”，但畢竟未受過高等教育，當他們在生產經營中遇到管理和技術難題，遇到激烈的市場競爭時，往往求賢若渴，卻極難遂愿。他們在正常的生產經營中也需要大量懂技術、會管理、善經營的本土人才，但當前農村種田和留守人員大都為婦女、兒童和中老年人，能接受政府“陽光培訓”的人員不多，且因其自身功底薄、培訓時間短，效果還不顯著。各類新型農業經營主體只好降低“選人”預期，對提高其發展質量無疑起到了較為嚴重的負面影響。

二、支持新型農業經營主體發展的財政政策建議

近年來，三門峽市新型農業經營主體發展迅猛，成效卓著，但其前進路上遇到的各種障礙不容忽視。同時據大量資料顯示，三門峽現狀在全國具有普遍性。為此，要改變我國農業從業人員多、效率低的現狀，就必須充分發揮財政政策在現代農業發展中的杠桿作用，促使新型農業經營主體更好更快地發展，為我國農業跨入新的歷史時期做出更大貢獻。

1.完善農地流轉政策，加快農村土地流轉，為新型農業經營主體擴大發展規模鳴鑼開道。妥善解決土地流轉問題，應考慮從多方面采取措施：一是建立和完善農村各項社會保障制度，弱化土地社會保障功能，使因土地流轉而失去基本生活保障的農民，能夠通過養老保險、醫療保險、失業保險、義務教育等社會保險制度維持其基本生活，消除后顧之憂。二是制定統一的土地流轉規模經營財政支持政策，鼓勵農民采取轉包、轉讓、出租、互換、入股等形式流轉土地經營權，促進農村土地規?；洜I。三是從土地出讓金中安排一定比例的農村土地流轉扶持資金，專項用于農村土地經營權流轉指導、流轉信息平臺的搭建和信息發布，以及農村土地流轉服務組織培訓和仲裁機構建設等。鼓勵發展“定權不定地、定量不定位”的土地股份合作社，財政扶持合作社開展連片土地的基礎設施建設。四是加大各級財政對農村勞動力非農技能培訓的扶持力度，提高農村勞動力非農就業能力，對流出全部土地承包經營權時間較長、在城鎮創業的農民，享受下崗工人創業政策。五是支持土地流轉中介機構建立和發展，完善土地評估和價格形成機制，建立流轉信息披露制度，規范土地流轉程序，形成土地承包及流轉合同糾紛仲裁機制等，為土地流轉市場機制的形成打下良好基礎，為新型農業經營主體擴大發展規模鳴鑼開道。

2.發揮財政資金引導作用，破解農業融資難題，為新型農業經營主體提升發展速度助力加油。2014年中央一號文件明確提出：“拓寬‘三農’投入資金渠道，充分發揮財政資金引導作用，通過貼息、獎勵、風險補償、稅費減免等措施，帶動金融和社會資金更多投入農業農村?！边@充分說明中央對農業融資問題的高度重視。農業融資難問題解決不了，就談不上新型農業經營主體更大規模更好更快地發展，就沒有我國新型農業現代化的未來。作為財政部門，建議采取以下對策：一是設立財政出資的農業擔保公司，為新型農業經營主體特別是種養大戶提供擔保，引導產業基礎好、經營規模大、帶動能力強、信用記錄好的農民專業合作社開展信用合作。二是支持金融機構創新農村貸款擔保抵押方式。鼓勵金融機構針對新型農業經營主體開展權屬清晰、風險可控的大型農業機械設備、土地經營權等抵押貸款，適當提高抵押率。支持農業企業為訂單農戶生產性貸款提供擔保，或由企業承貸、農戶使用。三是支持金融機構對各類新型農業經營主體做好信用等級評估工作，加大農業信貸支持力度，將新型農業經營主體融資工作納入正常化、規范化軌道。四是支持發展新型農村合作金融組織，在管理民主、運行規范、帶動力強的農民合作社和供銷合作社基礎上，培育發展農村合作金融，培育多層次的農村金融機構。堅持社員制、封閉性原則，在不對外吸儲放貸、不支付固定回報的前提下，推動社區性農村資金互助組織發展。五是對民間出資設立的融資性擔保公司給予一定額度的設立補貼，對符合條件的農業擔保機構所開展的擔保業務給予風險補償，充分調動其為新型農業經營主體提供貸款擔保服務的積極性，多層次、多渠道解決新型農業經營主體生產經營融資難問題。

3.加大政策性扶持力度，建立農業風險防范機制，為新型農業經營主體平穩快速發展保駕護航。世界上凡農業經濟發達國家，都以國家財政為后盾，建立了完善的農業風險防范與保險體系。我們也應以此為借鑒，按照政府引導、政策支持、市場運作、農民自愿的原則，盡快把農業風險防范與保險體系納入公共財政的扶持范圍，促使保險業更好地為新型農業經營主體平穩快速發展服務。一是應適度調整財政支農結構，逐步改變對農產品價格直接補貼、財政救災、機具購置補貼等傳統硬手段，把部分用于支農的財政支出逐漸調整為涉農保險補貼，支持保險經營機構擴大涉農保險范圍，盡可能滿足新型農業經營主體對生產經營的保險需求，幫其將生產經營風險降至最低限度。二是應擴大農業保險稅收優惠。當前我國僅對農業保險業務免征營業稅和印花稅，并且界定范圍偏窄。為了保證農業保險經營機構能夠實現保本微利和可持續經營，應擴大對農業保險業務優惠力度。如對農業保險經營免征營業稅和所得稅，進一步擴大營業稅和印花稅的免征范圍，可以將農村住房保險、農業機械保險、農民財產險和人身險等其他涉農保險業務納入保險稅收優惠范圍，允許農業保險巨災風險準備金累計提取，并在稅前扣除，以增加農業保險經營機構資金實力和抗風險能力，以便其更好地服務于新型農業經營主體。三是應實行差異化的農業保險扶持政策。進一步理順農業保險發展體制機制，把規?；O施農業以及大型農機具等納入中央財政保險補貼覆蓋范圍，并加大補貼力度。提高中央財政對農業大縣的農業保險保費補貼比例。探索建立政府支持的農業巨災風險補償基金，健全完善相關權益機制，逐步建立農業巨災風險分散機制。四是在地方財力允許的情況下，嘗試設立由地方財政兜底的政策性農業保險公司，從而確保新型農業經營主體的正常生產經營和來年對農業生產的再投入，為其平穩快速發展保駕護航。

4.實施傾斜政策，確保落實到位，為新型農業經營主體發揮現代農業“主力軍”作用清掃障礙。要樹立扶持新型農業經營主體就是扶持農民的觀念，促進強農惠農政策向新型農業經營主體傾斜，并確保落實到位，營造其快速、健康發展的良好環境。目前，國家的強農惠農政策種類眾多、資金量大、惠及面廣，農民的生產積極性被有效地激發出來，促進了農業增效、農村發展、農民增收。但是，部分惠農補貼帶有普惠性質，對發展生產作用不大，而且存在不合理的地方，如糧食直補對土地已經拋荒的農戶仍在補助。而國家針對新型農業經營主體發展的優惠政策還存在空白，應適當調整強農惠農政策，將惠農資金直接發放至承包經營者，擴大強農惠農政策覆蓋面，增加面向農業龍頭企業、農民專業合作社、專業大戶和家庭農場及社會化服務組織等新型農業經營主體的補貼項目，以提高他們的生產積極性，促進農業生產向規?；?、機械化、標準化方向發展。對于開墾荒山、荒嶺、荒坡的種糧者納入政府補貼范圍，并給予一次性開發獎勵。對政策落實出現“蓬架”的地方和單位，應建立監督、舉報和責任追究機制，對為官不為的庸官、懶官、貪官給予曝光，給予黨紀、政紀，甚至更嚴厲的處分，使其不敢庸，不敢懶，不敢貪，確保各項強農惠農政策原原本本得到貫徹落實，確保新型農業經營主體更好地發揮現代農業“主力軍”作用。

5.調整扶持方式，規范經營運作，為新型農業經營主體增強發展動力鋪墊基石。規范經營運作，增強內在動力，是促進新型農業經營主體又好又快發展的重要保障。作為財政部門可采取以下措施：一是扶持建立新型農業經營主體法人培訓機制。充分利用當地大中專院校培訓資源，安排專門經費，對規模大、效益好，帶動力強的新型農業經營主體法人從管理技能、專業知識、風險防范等方面實施免費培訓，提高其整體素質，規范其經營管理，以適應其進一步發展之需要。二是支持建立和完善各方利益聯結機制。引導農業產業化龍頭企業采取訂單、股份合作、利潤返還等形式，與農民專業合作社、農戶建立密切的利益聯結機制。引導農業產業化龍頭企業、基層供銷社領辦農民專業合作社，支持農民專業合作社興辦農產品加工企業或參股農業龍頭企業，實現融合發展，規范運作。三是幫助農民專業合作社建立和完善利益分配機制，督促其實行二次返利，構建合作社與生產經營組織成員之間利益緊密型經濟關系，以使其在更高層次上形成利益共同體，增強其發展內在動力。四是進一步加大對農業扶持資金和政策的梳理及整合力度，提高農業扶持政策的效率，綜合運用財政補貼、政府貼息擔保、部門項目支持等手段，對于發展潛力好、帶動作用強、運作規范的新型農業經營主體給予重點支持。五是建立和完善農業公共政策和公共投入的績效考核機制，獎優罰劣，促其規范運行，充分發揮財政資金和政策在增強新型農業經營主體發展動力方面鋪墊基石的作用。

6.大力發展農業服務組織，促進農業經營服務社會化，為新型農業經營主體創造良好發展環境。構建公益性機構和經營性機構相互配合、保障有力、運轉高效的新型農業社會化服務體系，為新型農業經營主體提供多方位、低成本、便利高效的生產經營服務，是現代農業的重要支撐，也是各級政府的重要職責之一。針對當前農業社會化服務體系不健全，功能不完備，服務人員和技術缺乏的現狀，一是應建立土地流轉交易平臺。以鄉鎮為單位建立農村土地流轉服務中心，逐步探索建立市縣土地交易中心，為農民土地流轉提供服務。二是應設立農業科技服務平臺。在鄉鎮成立農業科技服務組織，為農業病蟲害防疫防治提供服務，同時在新品種改良、良種示范、農業機械化等方面提供社會化服務。鼓勵涉農科研機構、高等院校和科技人員面向生產研發、推廣技術，并與農民專業合作社、農業產業化龍頭企業進行對接，建立長期協作服務關系，促進農業科技供需對接和成果轉化。三是應支持搭建農業信息平臺和“金農”工程、電子商務、12316信息服務平臺及市縣鄉三級網站等農業信息化服務體系建設，及時為新型農業經營主體提供信息服務。四是應以財政補貼和稅收優惠等手段引導工商資本下鄉，著力引導工商企業興辦農業產業化龍頭企業，在農村開展農產品產前、產中、產后服務，強化重點環節農業生產性服務，解決新型農業經營主體解決不了或解決不好的事情，多方位、多層次為新型農業經營主體創造良好的內外部發展環境。

7.加大人才培養與引進力度，全方位提升發展質量，為新型農業經營主體增強核心競爭力鼓風揚帆。推進新型農業經營主體實現新跨越，提升其核心競爭力，最終要靠有文化、懂技術、會經營的新型農民。沒有高素質的農民人才隊伍，各級政府的所有努力都將事倍功半。為此，各級政府一是應進一步加大對新型農民的培養力度。從國家層面制定中長期新型農民培養規劃，針對返鄉農民工、農村能人及未能繼續升學的初高中畢業生等，大力發展農業職業教育，組織實施“千萬農民素質提升工程”、農村勞動力培訓“陽光工程”等多種形式農業技術培訓，培養大批農村適用專業人才。探索建立職業農民資格認定辦法、農業行業準入制度，不斷完善新型農業經營體系。二是應建立人才引進機制。在積極鼓勵和引導二代、三代農民留在農村從事農業生產的同時，積極引導大中專畢業生改變就業觀念，推動大中專畢業生到農村從事生產經營，把新型農業從業者隊伍建設與教育改革相結合，從政策上支持大中專畢業生從事現代農業，逐步改善農業勞動力隊伍的文化結構。三是應不斷優化農業創業就業環境。積極引導和鼓勵“農民企業家”、“返鄉農民工”、“創業大學生”等群體成為新型農業經營主體，尤其要鼓勵大學生“村官”在新型農業經營主體中創業和就業。同時應從政府補貼、社會保障、項目扶持、金融服務、土地流轉、職稱評定、上升通道、社會評價等方面創新制度和政策，讓農業成為有錢賺、有地位、有前景、有尊嚴的職業，吸引富有創新精神、專業知識的大中專畢業生和專業技術人員獻身農業，提升新型農業經營主體核心競爭力，推動我國新型農業現代化更好更快發展。