預算法終獲大修力促財政賬本完整性

◎ 蔡　亮

預算法終獲大修力促財政賬本完整性

◎ 蔡亮

8月31日，新修訂的預算法在十二屆全國人大常委會第十次會議上獲通過。這次是預算法施行近20年來的第一次修改，是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神、深化財稅體制改革、推動建立現代財政制度的一項重大舉措。

8月31日，新修訂的預算法在十二屆全國人大常委會第十次會議上獲通過。十年的規劃等待，跨越三屆人大，歷經四審博弈，征求30余萬條意見，在黨中央全面深化改革部署的推動下，被稱為“經濟憲法”的預算法終于完成首次大修。預算法實現第一次大修，劍指部門利益和地方政府小金庫，力促財政賬本完整性，從而使約束全覆蓋。

大修“動了誰的奶酪”

預算法修改經歷了漫長的歷程。2004年，在1995年頒布的預算法正式實施9年后，第十屆全國人大把預算法修改列入立法規劃。又過了7年，2011年11月，預算法修正案草案正式提交十一屆全國人大常委會第二十四次會議審議。2012年6月，十一屆全國人大常委會第二十七次會議對預算法修正案草案二次審議稿進行審議。又經歷了兩年的等待，2014年4月，十二屆全國人大常委會第八次會議啟動對預算法修正案草案第三次審議程序。8月31日，《關于修改預算法的決定》終獲通過。

財政預算是一個國家“居家過日子”的大賬本，收入與支出牽涉到千家萬戶的切身利益。預算法則是以法律的形式來規范“錢的來處，錢的用處”。而要實現陽光財政，必然會壓縮政府的財政自由度，不得隨便“抓米下鍋”。

預算法的修改之所以一波三折，此間甚至停滯了多年，意味著預算法修改的每一步都在觸動某些利益集團的奶酪——部門利益和地方政府小金庫。長期以來，預算外收入一直是灰色地帶，在這里，國家利益部門化，部門利益個人化，國家財富、人民血汗錢落入私人腰包。而地方政府首長又可利用掌控的預算外資金大興土木、請客送禮、境外玩樂，滋生諸多腐敗。

國家審計署的一項統計資料顯示，1998年至2006年上半年，全國審計機關共查出小金庫資金1406億元，平均每年超過165億元。按審計的覆蓋面20%類推，每年全國國家機關和國有企事業單位的小金庫資金就有800億元之巨。

鑒于此，此次預算法的大修便針對財政收入體外循環的弊端動了大手術。

借力改革促財政賬本完整性

此次預算法大修最引人興奮之處在于所有的財政收入都要全部納入預算之中，不得隱匿，不得截留，這是完整的沒有死角的約束，預算之外禁止臺面下的收支，每一枚硬幣都要收在賬上，用在明處。有收支的完整性，才有監管的全覆蓋，才有公開的真實性。

誠如財政部長樓繼偉在十二屆全國人大常委會第十次會議閉幕后的新聞發布會上所言，“現在預算法做了一些約束，最重要的約束就是預算必須完整，然后必須公開。除涉密信息之外，原則上都要公開。”

而此次預算法的大修是借助于黨中央全面深化改革的東風順勢而為，是施行近20年來的第一次修改，是貫徹落實黨的十八大和十八屆三中全會精神、深化財稅體制改革、推動建立現代財政制度的一項重大舉措。修改后的預算法體現了全面深化改革的精神，總結多年來實踐經驗，對于建立健全全面規范、公開透明的預算制度，加快轉變政府職能，推進國家治理體系和治理能力現代化，促進經濟社會持續健康發展，具有十分重要的意義。

黨的十八屆三中全會指出，實施全面規范、公開透明的預算制度，隨后“充實、完善公開內容”，“明確公開時間”等，寫進了預算法修正案草案三審稿。今年6月30日，中共中央政治局召開會議審議通過《深化財稅體制改革總體方案》一錘定音。改革總體方案直接影響著預算法的修改，把強化預算約束的改革精神寫進了預算法修正案草案總則，改革時間表形成的倒逼機制，促使預算法大修加快推進速度，于是在2014年——預算法修改漫漫長路的第十年，一年兩審，在經過四次審議后立即提交表決。

如果不是黨中央全面深化改革的部署催得緊，預算法修改也許還要有一屆人大的接力棒，又或許會不了了之，即便是修改，也是小修小補。就像機關事業單位的工資改革，經過十年扯皮，最后也是在黨中央全面深化改革的威力下，才正式擺到桌面上并有了突破性的進展。

全面深化改革就像摧枯拉朽的東風一樣，銳不可當，使既得利益者不得不就范，不得不收斂，忍痛割肉。于是，人們期待已久的財政賬本完整性可望得以實現。

據權威部門透露，預算法修正案通過后，財稅體制改革總體方案的配套措施或將出臺，同時還有一份“財稅改革解讀本”隨之面世，這被視為財稅體制改革浮出水面的第一次亮相。

考驗還在后面

此次大修并非“畢其功于一役”，只是在要害處動刀，尚有許多地方等待進一步修改。

比如，中央預算的支出要編制到項目的問題，早在1999年第九屆全國人大常委會通過的《加強中央預算審查監督的決定》中就規定，中央本級預算的經常性支出按中央一級預算的單位編制，中央預算建設性支出、基金支出按類別以及若干重大項目編制。但15年過去了卻還未能做到，是有關部門故意延宕，還是暫時不具備操作性，尚不得而知。

再比如全口徑預算問題，修改后的預算法并沒有在法律中落實全口徑預算精神，雖說在法律上構建公共預算、政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保障預算組成的“四本預算”體系，在預算完整性方面取得了一定進步，但距離全口徑預算的目標還有差距。上海財經大學公共經濟與管理學院院長蔣洪說，目前預算體系只體現了“收”和“支”，沒有體現資產負債。這就會導致很多支出轉換為另外的資產，而一旦轉移為另外一種資產，就脫離了人民與人大的監督視野。

這也符合改革是一個漸進過程的規律，不能希圖一晚就把所有的改革難題都解決，一些不合理的東西要待條件完全成熟了再逐一廢除。

正如財政部財政科學研究所所長賈康所說，“基于中國的國情和中國配套改革的漸進，預算法本次也只能采取有限修改的原則，追求有限目標。”盡管有遺憾，但畢竟預算法已經動了大的手術，是一次傷筋動骨的大修，接下來就是抓落實，真正將所有收入和支出都裝進國家預算的籠子里，因此嚴峻的考驗還在后面。

一是監督問題。國家財政預算最權威的監督機關是人民代表大會，但是，以往人大對預算的審查基本處于被動狀態，而且對預算審查的工作無論是人才還是技術手段，都難以勝任，只能粗線條地審查。況且從預算編制到執行，再到追加預算和決算，人大走的都是政府確定的程序，而不是法律程序，其實是“綁架式”審查。因此，要強化人大的監督權，必須令人大進行獨立審查、精細審查。

二是懲誡問題。至今還沒有因違反預算法而遭到懲誡的相關人員，最多是將小金庫沒收。須建立有震撼力的懲誡制度，實行問責，誰踐踏預算法，就摘誰的烏紗帽。

三是管理機關和執法機關的規范化問題。長期以來，包括財政、稅務、社會保障、醫療保障等在內的與預算關系密切的部門，權力都被無限放大，以至于擁有太多的自由裁量權，隨意罰沒、恣意截留、肆意挪用。因此必須對管理機關和執法部門的行為規范管理，使其服從于法律，而不是自身利益。