新農保財政補貼籌資責任分擔機制均等化研究

■ 尹海燕（河南科技學院經濟與管理學院 河南新鄉 453003）

引言

在城鄉二元格局下，我國社會養老保險長期以來一直維持著“重城輕鄉”的局面，城鎮的養老保險制度較為完善、待遇水平較高，而農村養老保險卻存在漏缺。1992年民政部頒發的《縣級農村社會養老保險基本方案（試行）》標志著我國農村社會養老保險制度（以下簡稱“老農?！保╅_始確立。然而，由于個人賬戶資金無法保值增值、費率太低和集體補助落空等原因，老農保逐步陷入衰退和停滯，并于1998年被國務院叫停。在家庭養老功能不斷弱化、國內需求嚴重不足和人口老齡化等多重因素的交織影響下，2009年9月，國務院頒布了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》（以下簡稱《指導意見》）開始進行新農保試點。與老農保相比，政府承擔財政補貼責任成為新農保最大的亮點?！吨笇б庖姟芬幎ā靶罗r保基金由個人繳費、集體補助、政府補貼構成”。目前，新農保財政補貼籌資責任由多級政府分擔，如新農?；A養老金由中央政府和東部地區各省份各自承擔一半，而參保繳費財政補貼部分由省、市、縣多級政府分擔。因而新農保制度能否平穩、持續運行與各級政府間財政補貼籌資責任分擔機制有著密切關聯。作為一項基礎的公共服務，新農保能否實現均等化，尤其是橫向均等化，很大程度上也由政府間財政補貼籌資責任分擔機制所決定。那么，現行財政籌資責任分擔機制是否促進了新農保橫向均等化，是一個亟需認真探究的重要命題。

新農保中央政府財政補貼籌資責任分擔機制均等化效應分析

從籌資分擔責任看，在新農保制度框架中，中央財政負責在給付環節進行財政補貼，即補出口?！吨笇б庖姟芬幎ǎ骸爸醒胴斦χ形鞑康貐^按中央確定的基礎養老金標準給予全額補助，對東部地區給予50%的補助”。從補助的方式看，中央政府將各省（市、自治區）劃分東部地區和中西地區兩類中央財政實施“區別對待”式的補助方式，并對兩類不同地區采取不同的財政補助方式。中央財政實施“區別對待”式的補助方式對新農保試點順利開展顯得極為重要，因為它牽涉到中央政府財政補助金如何與下級政府財政能力相聯系的重要問題。然而，現行中央政府財政補貼籌資機制是否促進新農保橫向均等化的實現？

新農保橫向均等化是指同一層級的政府具備大致相同的財力為農民提供基本的養老服務。無疑，政府財政支付能力是確保新農保橫向均等化的前提條件。但是我國區域經濟發展相當不均衡，造成地方政府的財政實力有強有弱，進而引發提供新農保服務財政負擔狀況的差異。因此，為實現新農保橫向均等化，中央政府財政補貼籌資責任分擔機制需要充分考量各地政府建立新農保制度的財政負擔狀況。新農保財政補貼負擔水平主要受各地財政收入和農村人口規模兩大要素的影響，本文選取各地財政收入占全國（省或市）財政收入的比重與各地農村人口占全國（省或市）總人口的比重的比值，從整體上考量各地政府建設新農保的財政負擔狀況。當該比值小于1時，表明某地區建立新農保財政負擔水平較重，上級政府應該給予財政補助以實現公共服務的橫向均等化；反之，當該比值大于1時，表明該地區的新農保財政負擔水平較輕，上級政府可以不給予財政補助。依照該標準，可以測算出我國各?。ㄊ?、區）財政收入比重與農村人口比重的比值，參見表1。

通過表1考察我國中西部地區部分?。ㄊ校┱斦杖氡戎嘏c農村人口比重的比值可知，我國不同地區建立新農保的財政負擔水平極為不均衡。以區域劃分來看，東部和中西部地區各省份的財政負擔水平苦樂不均，如在東部地區的4個省份中，河北（0.28）、山東（0.46）和海南（0.50）等省的財政收入比重與農村人口比重的比值較低，表明這三個省份的新農保財政負擔比較重，需要中央政府的財政補貼，而上海財政收入比重與農村人口比重的比值遠大于1，說明上海的新農保財政負擔非常輕。中西部地區各省份的新農保財政負擔狀況亦是大相徑庭。如內蒙古（0.80）和重慶（0.72）的新農保財政負擔顯然要輕于河南（0.20）。比較東部和中西部地區各省份財政收入比重與農村人口比重的比值，從整體上看，盡管東部地區各省份的新農保財政負擔要低于中西部地區，但卻發現東部地區河北（0.28）、山東（0.46）和海南（0.50）等省份的財政負擔明顯重于中西部地區的內蒙古（0.80）和重慶（0.72）。綜上所述，發現中央政府財政補貼向中西部地區傾斜的初衷和導向是正確的。然而，僅僅根據我國區域經濟狀況而制定的“一刀切”財政補貼辦法顯然有欠細致，難以發揮中央政府補助實現各省份財力橫向均等化的作用。因而，從促進公共服務橫向均等化的視角審視，現行新農保中央政府財政籌資責任分擔機制尚不合理，中央政府未能構建一套與地方財政支持能力相契合的財政補貼籌資責任分擔機制。

表1 2011年我國各?。ㄊ校┴斦杖氡戎嘏c農村人口比重的比值

新農保地方政府財政補貼籌資責任分擔類型及橫向均等化效應分析

在政府間的財政補助中，省級政府財政補助同樣也發揮著類似于“中央補助金”的功能。《指導意見》規定“地方政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元”，但是中央政府對省、市、縣各層級財政如何分擔繳費補貼，并沒有明確規定。在此情況下，省級政府自然成為財政補貼籌資責任分擔機制規則的制定者。目前，我國各省結合國務院下發的《指導意見》，針對農村居民繳費財政補貼責任，發展出以下三種籌資分擔模式：

（一）“一視同仁”型

“一視同仁”型是指不論試點區縣貧富差距，財政實力強弱，省級政府對新農保試點地區參保農民給付的補助金額（或份額）都是一樣的，其同中央政府“一刀切”財政補助模式一致。如黑龍江省和吉林省規定：“繳費補貼所需資金由省級財政及試點縣（市、區）按6：4的比例分擔”。湖南省和湖北省則要求“省、市州、縣市區政府對參保人繳費（不含補繳）給予補貼，補貼標準為每人每年30 元，其中省平均補貼20元，市州、縣市區平均補貼10 元”?？梢?，“一視同仁”型地方財政繳費補貼籌資責任分擔的形式存在差異，這也直接對市、縣兩級財政帶來不同的影響。

在“一視同仁”型籌資責任分擔模式下，財政實力較弱的縣（市、區）通常將不得不承受相對更重的財政負擔。就我國區域經濟發展而言，經濟落后的縣（市、區），財政收入相對較少，且農業人口占總人口的比重較高，顯而易見，承擔同樣的財政支出任務，經濟落后的縣（市、區）的財政補貼負擔水平比較重。以黑龍江為例，由圖1可知，2011年黑龍江省各縣（市、區）的人均財政收入與農村人口比重呈現負相關，農業人口比重越高的縣（市、區），其人均財政收入水平越低。對縣政府來講，盡管同樣對參保對象補助12元/年/人，但是人均財政收入較少的縣財政補貼負擔比較重，即相對于人均財政收入，財政補貼負擔呈現出一定的累退性。一般而言，越是經濟發達的縣市，其政府財力越強，而農業人口占總人口的比重越低，為新農保提供繳費補貼的壓力也越小；而經濟越落后的縣市農業人口占總人口的比重往往越高，財政補貼資金的壓力越大。

（二）“區別對待”型

“區別對待”型是指省政府依據新農保試點縣市的經濟發展水平、財政實力狀況分成若干個檔次，對處于不同檔次的縣市，各級政府承擔補貼參保農民的份額有所不同，而處于同一檔次的縣市承擔的數額或份額相同。如重慶市規定“政府對繳費補貼的資金，由市和區縣（自治縣）財政按比例分擔，具體為：主城區由市級承擔20%、區級承擔80%；貧困區縣（自治縣）由市級承擔70%、區縣級承擔30%；其他區縣由市級和區縣級各承擔50%”。福建省則規定“根據各地不同的財力狀況，分別以80%、60%、40%、20%的比例對試點縣（市、區）分檔據實予以補助，其余由設區市和試點縣（市、區）分擔，具體比例由設區市政府確定”?！皡^別對待”型籌資分擔模式在一定程度上考慮到新農保試點縣財政負擔狀況的差異，相對于“一視同仁”型，該類型的籌資分擔設置顯得精細化，更為靈活。但是深入研究后發現，“區別對待”型新農保試點縣在財政負擔水平上的苦樂不均現象依然存在。以重慶市為例，測算和比較重慶市各縣市的財政補貼負擔比重，具體見表2，發現重慶市各縣區新農保財政補貼負擔比重極不均衡。梁平縣負擔比重高達0.71%，而負擔比重最低的沙坪壩區僅為0.05%。從貧困縣區、主城區、其他縣區三類區域看，各檔次內部縣區新農保財政補貼負擔水平亦是苦樂不均。值得關注的是，貧困縣和非貧困縣之間也存在新農保財政負擔水平苦樂不均的現象。萬州區雖然被定為國家級貧困縣，但是其財政實力卻超過潼南縣、梁平縣、北碚區等非貧困縣。然而，重慶市財政卻給予萬州區更為優惠的財政補貼，使得其新農保財政補貼負擔水平大大低于其他非貧困縣。

（三）“相機行事”型

“相機行事”型是指在農村居民參保繳費補貼責任分擔方面，省級政府對市、縣兩級財政沒有明確規定，或規定不清楚，具體補貼的籌資責任“相機行事”。如遼寧省規定“市、縣兩級政府應當對參保人繳費給予補貼，補貼標準不低于每人每年30元”，但是這30元錢繳費補貼如何在市、縣財政之間劃分負擔責任，卻沒有明確的規定。類似于遼寧省，山西省規定“繳費補貼和政府代繳費用，由市、縣兩級財政共同承擔”，浙江省對繳費補貼責任僅提及“具體辦法由市、縣政府研究確定”。

相比“一視同仁”型和“區別對待”型，“相機行事”型地方政府各級財政補貼籌資責任分擔的規定最為模糊。在沒有明晰財政補貼籌資責任主體的情況下，市、縣兩級政府可能都著眼各自的利益進而展開激烈的博弈。在財政補貼籌資責任分擔的博弈過程中，縣級政府往往因缺乏“討價還價”能力而不得不承擔更大份額的財政補貼責任。事實亦表明，在市、縣兩級財政補貼籌資責任分擔設計上，縣級財政通常是籌資責任的主體。在新農保試點初期，縣級政府財政負重要責任或許有督促縣級政府扎實落實和推廣試點的考慮，但在客觀事實上卻又讓多數已經捉襟見肘的縣級財政雪上加霜。

表2 重慶市三類地區新農保財政補貼負擔比重

圖1 黑龍江省各縣農村人口比重與人均財政收入相關性散點圖

結論與政策建議

新農保制度是一項惠民工程，各級政府對新農保承擔財政補貼責任充分體現了中央政府對新農村建設，尤其是對農村社會保障事業的高度重視。同任何社會事業一樣，籌資問題是新農保面臨的最大挑戰之一，而新農保財政補貼籌資責任分擔機制更是籌資問題的重中之重。上級政府的補助金承擔著矯正財政錯配、克服公共服務空間外部性等多種功能，但是最重要的功能是實現再分配，尤其是應發揮促進地方政府財力均等化的功效，從而實現不同地方政府均能為農村居民提供大致均等的新農保公共服務。然而，上述研究表明，在新農保制度具體實施過程中，不論是中央政府對省級政府的財政補助，還是省級政府對市、縣政府的財政補助，大多都采用“一刀切式”的固定金額補助法。在我國區域經濟水平差異較大的背景下，這一補助方式無法實現 新農保公共服務均等化的功能?；谏鲜鲅芯拷Y論，為促進新農保實現橫向均等化，本文提出以下政策建議：

第一，秉持公共服務橫向均等化理念，設計規范化、制度化的籌資責任分擔機制。就新農保而言，制定財政補貼籌資責任分擔機制時，比較合理和科學的方法是上級政府應根據基層政府的行政區域內的財政收入、農業人口規模、人均財政收入等一系列客觀經濟社會指標為關鍵參數，通過制定補助計發公式來確定補助金額。

第二，明確并統一地方財政補貼籌資責任，消除“一省一策”的“碎片化”格局。《指導意見》對新農保參保繳費補貼這種相對籠統的規定致使我國各級政府制定的新農保地方政府財政補貼籌資責任分擔機制呈現出“一省一策”的現象，導致各地新農保出現嚴重的“碎片化”格局。因而，亟需加強新農保制度的頂層設計，明確并統一各級地方政府的財政補貼籌資責任，建立相應規范化和制度化的責任分擔機制，消除“碎片化”格局，促進新農保的橫向均等化。

第三，中央政府應分擔貧困地區的新農保繳費補貼，確?！皯１M?！蹦繕说膶崿F。受財政體制變革、縣域經濟環境等諸多因素影響，貧困地區的財政運行質量下降、運行壓力不斷增加。在推行新農保制度的過程中，貧困地區的地方政府通常難以支付新農保參保對象繳費補貼，也無力為農村繳費困難群體代繳養老保險費，嚴重影響新農?！皯１M?！蹦繕说膶崿F。在此情形下，中央政府理應對貧困地區的新農保繳費補貼給予分擔，加強對貧困地區的財政補助。具體而言，中央財政可依照貧困地區的經濟發展水平、財政收入、農業人口規模等指標分擔國家貧困縣全額或部分新農保繳費補貼，保障貧困地區繳費補貼及時到位。

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