城市土地資產經營管理思路探討

【摘要】 城市國有資產中，最具活力、增值潛力最大、政府又能直接經營的就是土地資產。但是我國城市土地資產經營由于經驗的匱乏和相關配套制度的不完善，經營實踐中存在不少問題，本文在分析這些問題的基礎上提出了相應的完善措施。

【關鍵詞】 城市土地 經營 土地儲備

城市土地經營是指在保持城市土地所有權不變的前提下，以實現城市規劃為具體目標，在城市政府宏觀調控下，充分發揮市場機制在土地資源配置中的基礎性作用，通過對城市土地的開發以及城市土地使用權、經營權等相關權利采用市場化運作的方式，促進城市土地資源的優化配置，顯化城市土地資產價值，促進城市社會經濟可持續發展的行為。城市土地經營包括兩方面的內容：一是以城市土地為對象對土地的開發和再開發，二是城市土地產權經營，如土地批租、租賃、抵押等，它是城市土地作為資產意義上的經營。前者是指把耕地、荒地或舊城區經過規劃設計、征地拆遷等前期工作和市政公用設施建設和生活服務設施建設，變成能直接為城市建設所利用的建設用地的活動。城市土地產權經營可以分為兩個層次：一是以土地使用權出讓為主的層次；二是以土地使用權轉讓、出租及抵押為主的層次。其中，土地使用權出讓市場屬于一級土地市場，是政府壟斷型市場。土地使用權出讓采用的主要方式有協議、招標和拍賣三種。本文探討的城市土地經營是從城市政府的視角，以城市規劃區內的土地開發和城市土地一級市場為對象來展開論述。

一、當前我國城市土地資產經營存在的問題及原因分析

城市土地是城市存在和發展的載體，各地城市化的加速，必然使城市土地變得更加稀缺。為此，城市政府必須對稀缺的城市土地進行妥善的經營。從城市土地管理體制改革以來，城市土地的經營使政府財政收入有了數量上的巨大增加，也為城市政府大力改善城市的投資與居住環境提供了強有力的保證。但由于城市土地經營經驗的匱乏和相關配套制度的不完善，我國城市土地經營實踐中存在不少問題，影響了城市土地經營的健康發展，主要體現在以下幾個方面：

（一）城市土地利用粗放，土地利用效率低下

城市土地經營的開展，很大程度上提高了城市土地利用水平，但總體看來我國城市土地粗放經營的狀況沒有得到根本改變，表現在：城市用地增長彈性系數高于合理彈性系數水平；城市用地容積率較低；城市用地結構和空間布局不合理，工業用地比重比較大，擠占了城市其他用地，尤其是道路廣場、綠地受到的影響較大。

（二）征地范圍擴大，耕地流失嚴重，農民利益保護不夠

隨著城市化的發展，開發區圈地熱是近年來最嚴重的土地問題，與開發區大肆圈地相伴隨的是大量優質耕地被侵占、破壞、移為他用，導致耕地不斷減少；其次，在征地過程中，土地征用收益分配不合理，農民利益得不到有效保障，不少被征地的農民既得不到安置，又得不到應有的補償。利益分配機制的缺失或未制度化，使農民在工業化和城市化過程中承擔了相當大部分的成本。

（三）城市規劃調控力度不足，土地供給制度有待改進

城市土地經營過程中應當以規劃為依據，以供給引導需求，通過市場來實施規劃。而在我國城市土地開發過程中，往往是先批租后規劃，或者邊批租邊規劃，而且城市規劃的實施管理也不足。同時，土地出讓行政干預較多不僅使土地保值增值目標難以實現，而且還會造成經營性虧損。

（四）城市土地市場行為不規范，土地供給總量控制困難

城市土地使用制度的改革，確立了城市土地資產的價值，使土地產權在經濟上得到了實現。由于我國城市土地資產經營缺乏經驗，使得我國城市土地的市場供給不規范現象普遍存在。土地交易的不規范和隱形土地市場的存在，擴大了城市土地的供給來源，容易造成土地市場的波動，使地價偏低，造成土地收益的流失。

（五）城市土地儲備機制存在的問題

我國土地儲備的政策依據主要是“土地儲備管理辦法”，土地儲備的實施缺乏相應的法律來支持和保障；同時城市土地儲備機構性質功能定位模糊，實際上扮演著兩種不同角色：一是土地管理者，行使部分政府職能，調節土地市場，制定收購儲備計劃，實施各項規劃，追求社會效益最大化；二是土地經營者，扮演企業角色，以盈利為目的，追求經濟效益最大化。經營目標的多元化必然會影響到經營效率的提高，土地收購儲備行為受行政干預較大，很難做到市場規范化經營；而且土地收購價格內涵界定也不明確。

二、城市土地經營管理制度的完善

（一）完善城市土地供給機制，規范城市土地市場

當前我國城市土地供應的“雙軌制”阻礙了土地市場化程度的提高和土地市場的運行。因此必須采取措施促進城市土地使用權讓渡的“雙軌制”并行：促進劃撥土地使用權進入市場；建立健全經營性用地的招標、拍賣或實行掛牌方式交易的運作機制，提高土地市場化程度；其次，要積極推行城市土地交易許可證制度和實施城市土地使用權市場信息披露制度。

（二）改革征地制度，保護農民利益

傳統的征地制度弱化了對政府行為的外在約束，同時對農民利益的保護不力，因而使得行政權侵害財產權成為可能。我國的征地制度應該明確界定公益事業的范圍；提高土地征用補償的價格；處理好征地補償的利益分配；進一步完善征地程序。

（三）城市土地利用規劃先行，實行嚴格的土地用途管制

應借鑒英美城市規劃的經驗，在土地供應中必須強化土地利用規劃和城市規劃的先導性，對城市土地利用實行嚴格的土地用途管制。做到土地規劃制定的科學性、土地規劃與其他規劃的銜接性以及規劃實施的強制性。

（四）優化城市土地儲備機制

理順法律關系，建立法規保障，通過法律法規與政府規章明確土地儲備的目的、運作方式，明確城市土地儲備的范圍、收購價格等。其次明確土地儲備機構的企業性質，堅持市場主導機制，土地儲備機構應逐步實行公司制經營，真正成為具有民事能力的、能自主經營和自負盈虧的企業實體。再三，進行土地招商引資模式創新：將擬上市的土地首先進行拆遷、平整等淺度開發整理，并進行規劃設計，實現供應土地的“半成品”向“成品”轉變；同時使土地供應與城市總體規劃相銜接，實現零星供地向規模供地的轉變。

三、結語

土地資產是城市發展的基礎，加強土地資產管理能更好地為城市發展籌集建設資金，促進城市土地的合理、集約利用和保護耕地。我國當前存在土地資產大量流失，土地利用效率低等問題，必須從總量供給、規劃、產權登記及立法和執法上加強管理，充分發揮城市土地的資產效益，實現城市和社會經濟的健康持續發展。

參考文獻

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