城鎮規劃與土地利用總體規劃的協調論述

【摘要】近年來，隨著我國社會經濟的不斷發展，城鎮化進程也在逐漸加快，城鎮規劃作為城鎮化進程中的重要內容，是在一定時期內對城市發展的計劃和各項建設的綜合部署，是城市各項建設工程和管理的依據。土地利用總體規劃是對土地資源進行科學合理配置的指導性文件，是對土地利用實行宏觀管理的依據。本文分析了城鎮規劃與土地利用總體規劃的關系及在實踐中存在的問題，提出合理協調二者矛盾的途徑。

【關鍵詞】城鎮規劃 土地利用總體規劃 協調

隨著我國城鎮化進程的不斷加快，城市發展建設用地越來越多，因此，為了合理利用有限的土地資源，在編制土地利用總體規劃時，應充分發揮城鎮規劃對土地集約利用的調控作用。但現時二者往往存在一定矛盾，應予以協調。這有利于優化土地及空間資源的配置，遏制建設用地不斷擴張的勢頭，切實保護好珍貴的耕地和基本農田，充分發揮土地資源效益，節約每一寸土地，為城鄉居民創造美好的生活空間、美化居住環境并提高生活質量。

1 城鎮規劃與土地利用規劃存在的差異

1.1規劃的指導思想不同。土地利用總體規劃重在控制，其主要思想是從資源總量出發，是按計劃編制規劃的，所以，其指導思想是“以供給制約和引導需求”，重在控制。而城市規劃從社會、經濟、歷史、產業政策、人文等多種因素綜合分析，按市場經濟條件下城市發展的客觀規律和社會需求編制規劃，因而指導思想是從需要和方便生活出發，重在發展。

1.2 規劃主體目標的不一致。土地利用總體規劃的目標包括規劃期耕地及其他主要農用地保有量，非農業建設用地控制規模及占用耕地數量，土地開發、整理與復墾規模，土地利用布局要求以及提高土地利用率和產出率的主要目標等。城市規劃的目標是確定城市性質、規模和發展方向，確定城市規劃區范圍，擬定分期建設的技術經濟指標等。

1.3規劃部門職能的差異。我國土地規劃的主要是由國土資源部門完成，而城市規劃是由規劃建設部門完成，兩者所屬的機構部門不同。我國由過去計劃經濟時代土地無償使用轉變到有償使用之后，各部門在土地使用上直接有了經濟利益上的體現，客觀上造成了各部門之間、各部門與國土資源管理部門之間的矛盾。

1.4 規劃時間、層次不合理加劇了相互間矛。在土地利用規劃的原則中，很重要的一個目標是規劃用地應做到“一保吃飯、二保建設、三保環境”。而現在恰恰相反，許多城市先有了城市規劃，后才有土地利用總體規劃。土地利用規劃目標反而要服從城市規劃的要求，這肯定在指導思想上出現不統一，相互矛盾的結果。

1.5 規劃用地分類和評價系統不一致。土地利用總體規劃的土地利用類型的劃分，主要是根據國民經濟各部門用地構成而確定，共分為8大類。城鎮規劃中城鎮用地的分類主要按土地的使用性質來確定，共分為9大類，用地方式主要為建設用地。土地規劃中的土地適宜性評價是根據土地對某種特定用途的適宜性和限制性進行的，由土地適宜類—土地適宜等級—土地限制型三級組成。城鎮規劃中城鎮用地適宜性評價則是根據是否適宜建設分為三類：一類用地，適宜修建的用地；二類用地，基本上可以修建的用地；三類用地，不適宜修建的用地。

1.6 城市人口的統計口徑不一致也造成規劃的不同結果。城市人口統計通常有兩個途徑，一個是計生部門，一個是公安部門。統計的范圍也有差異，有的以行政區域為界，或指城市所在區鎮的市區人口或鎮域人口，或指城市現狀建成區的人口，另外也有以非農業人口為依據確定城市人口規模等。這種差異使得全市城市人口預測結果有所差異。在這種背景下，城市規劃“以地定人”和土地利用總體規劃“以人圈地”的不同行為，必然產生不同的矛盾結果。

2 土地利用總體規劃與城鎮規劃的關系

2.1 規劃空間和地位具有從屬性。土地利用總體規劃是全面性的，它是對行政區范圍內全部土地的利用結構及其布局所作出的安排。而城鎮規劃則屬于局部性，它著重于城鎮規劃范圍內的建設用地的分類及其布局安排。所以，城鎮用地只是土地利用的一種類型，它們之間為點與面，局部與整體的關系。土地利用總體規劃是對所有土地作出的全局性規劃，對各項用地規劃具有指導和制約作用；城鎮規劃僅是一個部門用地規劃，是從屬和服從于土地利用總體規劃的一個專項規劃，是對土地利用總體規劃的補充和深入。

2.2 均以合理用地，節約用地為核心。土地利用總體規劃本質上就是對土地的開發、利用、治理和保護所進行的一種綜合部署，其中心任務是確定土地利用結構、土地利用布局和土地利用方式，以達到合理用地、節約用地和保護土地的目的。而無論是城鎮體系規劃，還是城鎮建設規劃，重點都是用地規模的確定、用地選擇和用地分類及布局等。在用地上也是以節約和合理利用土地及空間資源為核心。

2.3 理論依據和分析方法基本相似。不論是土地利用總體規劃還是城鎮規劃都必須遵循一定的規律，以期適應社會、經濟的發展。因此同作為自然經濟社會綜合體的土地和城鎮在規劃時就必須遵循一些相同的規律和理論：如土地經濟學中的級差地租理論、土地報酬遞增理論、土地利用區位理論，生態經濟學的地域分異規律、生態經濟規律，以及價值規律、景觀學理論、系統論等。在分析方法上二者一般都采用系統分析法、統計分析法以及靜態與動態、宏觀與微觀、定性與定量分析相結合的方法。

3 矛盾關系協調與統一的思路

3.1 兩種規劃均應服從社會經濟總體發展戰略。社會經濟發展戰略是一個地區國民經濟和經濟社會發展的總體戰略部署，它確定了地區經濟總量的水平和產業結構調整、發展方向。也決定了未來城市規模、形態布局的特點。一個合理的合乎當地實際的社會經濟總體發展戰略，不僅是土地利用總體規劃的依據和指南，還是城市規劃的重要指導性文件。

3.2 科學合理地預測環境承載量。環境與發展是當今世界普遍關注的兩大主題，協調人口—資源—環境三者之間關系是確保發展的前提。土地資源又是人類生產生活最不可缺少的根本，無論城市規劃還是土地利用總體規劃都離不開土地。土地作為一種特殊的載體，在區域可持續發展戰略中起著非常重要作用。可以說，任何一個地區或城市要實施可持續發展戰略都離不開對土地的研究。

4 城鎮規劃與土地利用總體規劃協調的措施

4.1 加強土地管理部門與城鎮建設規劃部門的協作，做好“兩個規劃”的銜接工作。兩部門要加強對城市用地的統一管理，嚴格審批制度，真正做到“統一規劃、統一征地、統一開發、統一建設、統一管理”。

4.2 城鎮發展用地規劃要以土地利用總體規劃確定的用地結構調整為依據。城鎮規劃所制定的發展用地規模和控制范圍，不得突破土地利用總體規劃對城市發展用地的控制指標。城鎮建設用地應嚴格按照耕地總量動態平衡的要求，并努力提高耕地質量。

4.3 走“內涵挖潛”的城鎮建設道路。當前，城鎮規劃應轉變思想，改變以外延擴張為主的“攤大餅”式的粗放的城鎮建設方式，轉到節約用地，充分發揮城鎮空間效益的“內涵挖潛”的集約型建設道路上來。

結語：土地資源（尤其是耕地資源）是極其有限的，其生產能力亦是有限的，不可再生的。這要求我們在加強城鎮規劃與土地規劃協作的同時，還要堅持對土地資源的可持續利用發展，只有這樣才能更好的建設發展，為社會主義建設順利進行鋪平道路。

參考文獻

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