芻議如何加強人防工程質量監督行政執法工作

人防工程質量監督是人民防空主管部門及其委托的人防工程質量監督機構對人防工程建設全過程實施監督檢查的行政執法行為。近些年來，一些省市人防質監站在主管部門委托執法的基礎上，積極申請法律法規授權執法，構成了一套人防工程質量監督行政執法體系并逐步開始運作。但人防工程質量監督執法工作的推進，也的的確確面臨許多主觀因素和客觀條件的掣肘。如何解決當前人防工程質量監督行政執法工作中存在的問題，著力規范執法程序，切實提高執法地位，充分發揮執法作用，值得深入探討。

一、加強執法觀念

2009年，國家取消工程質量監督費，這是推進政府職能轉變，推進依法行政，建立法制國家的重要舉措。法制國家的基礎是社會有自我管理的能力，企業能管好自己產品的質量和安全。所以管理企業是企業自己的事情，不是政府的事情。從法制的意義來看，政府對企業的約束是以執法手段來實現的，所以監督機構應轉向執法。但由于多年來養成的“保姆式”、“第二監理”式的監督方式，使部分質監人員很難由“技術監督”向“執法監督”進行思維和觀念上的轉變。而且同建設部門工程質量監督工作相比，人防工程質量監督開展得比較晚，在法律法規授權執法上并不明晰，也很難界定，普遍是接受人防行政主管部門委托執法。盡管這樣，由于對人防法律、工程條例、行政法規不熟悉、不了解，大多數質量監督機構法制觀念淡漠，沒有主動執法的意識，對執法工作尚存在一定的畏難情緒。

針對以上情況，需要人防質量監督機構順應時代發展要求，正確處理好監督和執法的關系，做到執法與服務兩促進、兩不誤。事實上，嚴格執法就是最大的服務，查處人防工程建設過程中的違法行為，是規范人防建筑市場的重要抓手，也是引導企業增強守法意識、質量意識和自律意識的必由之路，對人防工程的參建方而言也是幫助其知法、懂法、守法的過程。因此執法人員首先應當樹立高度的使命感和責任感，樹立依法行政、科學執法、執法就是服務的理念。

二、提高法律素質

執法人員對法律的解釋，即發現和發掘法律，是必要的，同時又是有限制的。之所以必要，是因為法律在文字規定的后面有一個空間和時間的范圍，且這個范圍不是特別確定的，它往往會有一定的張力。之所以有限制，是因為其張力是有限度的，超過了其限度，就是對法律的修改。行政執法人員的法律意識和法治觀念對執法的影響是客觀存在，甚至是關鍵性和決定性的。這是因為：其一，法律不是僵死的教條，法律是有靈魂的，法律的靈魂即是法律的目的、原則、精神，而執法人員要真正正確理解法律的目的、原則、精神，必須依賴于其法律意識和法治觀念。例如《行政處罰法》的目的是規范行政機關的行政處罰行為，保障和監督行政機關有效實施行政管理，維護公共利益和社會秩序，保護公民、法人或者其他組織的合法權益。行政機關在實施行政處罰時，如果不把握這一立法目的，就可能為懲罰而處罰，為財政目的而處罰。其二，法律不是法律條文的堆積，法律是一個由各種相互聯系、相互依賴的法律規范構成的有機整體。執法人員在適用某一法律的某一具體條文時，不僅要正確理解該條文的內涵和外延，而且必須同時考慮相應法律的相關條文，甚至要考慮其他法律的相關條文，而要做到這一點，行政執法人員沒有很強的法律意識和法治觀念是不可能的。其三，法律適用不是簡單地、機械地、對號入座地將法條適用于立法者事先設計好的某種確定的情境的活動，法律適用完全是一種創造性的復雜勞動。首先，法律條文既是確定的，又是不確定的，特別是許多彈性法律概念，如“情節嚴重”、“情節輕微”、“重大損失”等不確定用語，執法者在適用這些概念、用語于具體情境時，有著相當大的斟酌、裁量空間。至于法律適用的具體情境，更不是立法者完全能事先設計和確定的，即使立法者能對之事先預測，此種預測也只能是大致的和粗略的，客觀世界的變化是無窮盡的，尤其是現代社會，科技和經濟發展的速度簡直超乎人們的想象。在這種情況下，執法者如果沒有很強的現代法律意識和法治觀念，而只知機械地，死板地適用法律條文，其在執法實踐中可能會處處陷于迷茫，其要么會埋怨立法不完善，以至于對相應問題、相應事務以法無明確規定為由推托不管，實施行政不作為；要么隨意地胡亂解釋法律，曲解或者完全背離法律的目的、原則、精神，濫用職權，侵害相對人的合法權益。其這樣做，最終顯然不是維護，而是進一步損害社會、經濟秩序。具體到人防工程質量監管上，由于工程質量問題有大有小，問題產生的原因錯綜復雜，往往在執法過程中需要執法人員憑扎實的法律基礎和豐富的工程管理經驗清晰地判定和界定參建各方的質量責任。同時，熟練掌握執法技巧，正確把握執法的靈活性，也是每一個從事行政執法工作者的基本功。由此可見，行政執法人員的法律素質對于保證執法目標、任務的實現有著極為重要的作用。

三、重視執法程序

在美國憲法中有“法律的正當手續”一詞，就是指任何法律的實施必須通過法定正當的程序。“法律正當手續”的功能，就在于限制政府官員、行政執法人員在人民權利上的一切越權、侵權、專橫、獨裁的行為。而執法者的權力、行為有了監督約束，才有真正法治可言。“法律的必要手續”實際上已逐步成為現代法治社會發展中的一種共識。

從法治理論看，法治實際上自始至終是用法律對行政權力的設防和限制，而其中法定的執法程序和規則本質上是對行政執法權的限制和約束。它反映了法治體制、法律正義觀基本價值的核心，真正的法治必須以有效程序強制約束權力，確保社會相對平衡意義上公正的實現。在沒有程序保障的地方，是不會有真正的公民權利保障的，而法定程序保證了行政執法機構不得使用專橫、反復無常和不合理的執法手段來侵犯當事人的權利。在這一角度上，依法行政的含義就是嚴格遵守法定的執法程序，使整個執法過程置于有效監督和約束下。法律的公正性很大程度取決于執法程序本身，按照公正嚴格的法定執法程序去執法，就會尊重自然而然產生的執法結果。

解決遵守法定程序問題，必先從思想意識上入手。從目前情況看，相當一部分人防質量監督站的領導和工作人員對法定程序有片面理解，他們既承認程序對執法工作的重要，卻又認為過于繁瑣的程序束縛執法手腳，降低了執法的效率和打擊的力度，稍有不慎還會“觸雷”，在內心深處對程序有抵觸，在工作上或規避程序或變更程序內容，甚而對正常執法過程加以權力干預。其實，打擊力度與遵守程序并不矛盾而是相輔相成。離開法定程序，執法無效，錯案發生使執法機構不斷要花費人力物力去糾偏改正，行政執法機構和法律的可信度降低，雖忙忙碌碌又何來打擊力度？而嚴格依法行政，雖程序看似繁瑣，卻是環環相扣，真正做到事實清楚，證據充分，法律適用恰當。定性準確，程序合法，打擊準確，又何懼力度不強？執法人員切莫以為行政相對人沒有異議便可以為所欲為，在法律面前其實每個人都在其控制之下，這是法治的核心。執法人員必須充分重視法定程序，熟悉掌握并自覺運用程序來規范執法行為。

依法治國，依法行政，建立社會主義法治國家是社會發展的根本要求和必然趨勢。加強與發展人防工程質量監督的行政執法工作，實現依法治理、依法監管人防工程質量，也是人防工程質量監督工作的根本方向。隨著國家依法治國、依法行政進程的加快，人防法制建設工作也必然將得到加強與發展，只有從觀念上力爭轉變，從法律法規基礎理論研究上尋求突破，在依法開展執法工作上積累經驗，在工作協調上多做努力，才能將人防工程質量監督行政執法工作有效開展，有力推行。