美國災害防御體系分析與啟示

摘 要 本文從美國防災減災法律體系、行政職能層次、信息公開渠道和志愿者隊伍建設與人員結構等四個方面對美國災害防御體系進行了系統分析。同時借鑒其成功經驗，提出建立和完善我國災害應對機制的一些建議與措施。本文認為加大信息公開和信息溝通力度、完善的法律法規和管理機構體系、鼓勵并規范社會力量的協同救災是我國科學應對各種自然災害，實現國家安全和經濟社會可持續發展的重要舉措。

關鍵詞 災害 防御體系 對比研究 啟示

中圖分類號：S42 文獻標識碼：A

一、引言

近年來，全球各種自然災害頻發，嚴重威脅著人類的生命和財產安全，使社會經濟造成了巨大損失，更嚴峻考驗著各國政府的執政能力和水平。中國是世界上遭受各種災害最嚴重的國家之一，災害已成為制約我國經濟社會持續快速發展與和諧穩定的重要因素之一。在災害應急管理方面，美國等西方發達國家建立災害應急管理制度較早，并積累了一些很好的經驗，值得我們學習、研究和借鑒 。

二、美國災害防御體系分析

（一）法律體系分析。

美國建立了較為完備的救災法律法規體系。1950年，美國政府通過了《聯邦災害救援法》這是美國第一部與災害有關的法規；1970年頒布的《災害救助法》是美國第一部綜合性的災害救助法規；1974年，美國國會批準頒布《災害救濟法》，進一步從法律上強化了在救災活動中聯邦政府的責任；1992年，頒布的《美國聯邦災害緊急救援法案》，正式以國家大法的形式確認了美國災害緊急救援中管理的基本原則、救助的范圍和形式，正式明確劃分了美國聯邦政府與州、市等地方政府在災害事件中的緊急救援權限。美國的單項災害法案則是根據現實情況不斷的制定，并逐步完善，包括1936年的《防洪法》、1968年的《國家洪水保險法》、《沿海區域管理法》、《聯邦災害法》、《地震災害減輕法》等等，范圍包含了美國經常遭受到的幾乎所有災害種類，對災害的各個階段的主要問題都作出了明確的規定 。這些法律法規較詳細地規定了聯邦各部門在應對自然災害中的責、權、利，明確劃分了聯邦政府間州以及地方政府之間的職責，以及聯邦財政支持的比例、聯邦介入重大自然災害救助的程序等問題。美國的這些救災法規在應對常規的自然災害，以及可以有充分準備時間的大災害是富有成效的。

（二）行政職能層次分析。

美國實行的是聯邦制，以聯邦和州、地方政府的分權為特征。各級政府之間是指導、合作與制約關系。聯邦政府尊重州和地方政府的權力以及州長在本州指揮和協調的權力，其災害快速響應工作向來是由各州和地方政府負責，聯邦政府只是負責提供相關支援。只有當災害的程度已經超出了當地的承受能力或已經超出受災當地地方政府的能力范圍時，才由當地州長向總統提出支援要求，確定其為特大災害，聯邦政府才能開展救災活動 。這種救災體制明確劃分了各級政府的職責，體現了西方國家特殊的權力制衡的原則，同時也對地方政府的救災行動給予了充分的保障。

（三）信息公開渠道分析。

美國法律規定，政府有責任及時向媒體公布災害事件的真相，而媒體也有義務向社會公眾傳達準確的事件信息，媒體有獨立的權力參與災害管理的整個過程進行監督，并就某些公眾感興趣的問題做進一步的調查。這就使得政府要提高透明度，充分發揮媒體在救災中的積極作用，有效溝通政府與社會之間的相關信息，疏導社會公眾的情緒。

一旦災害等突發事件爆發，由突發事件的牽頭管理機構負責去選擇合適的危機事件發言人，將災害事件的動態及發展等信息及時向媒體和公眾發布。 與此同時，根據災害事態的發展，聯合信息中心（Joint Information Center）也會迅速建立，它是由相關聯邦機構公共事務官員所組成，是突發災害事件管理信息發布的權威機構。 在聯合信息中心成立之前，先由聯邦調查局的戰略信息和運作中心負責相關信息的發布。 政府相關部門在第一時間通過新聞媒體和電郵等方式將相關信息向市民發布，對各種問題不躲不閃，對于安撫民眾情緒，提高民眾對抗災害的信心，起到不可或缺的作用。

（四）志愿者隊伍建設與人員結構分析。

美國比較注重對非政府志愿者進行災害及緊急事件的救援培訓及應對教育，在培訓合格后錄入人員資源庫，以供應急時可以調用。志愿者中有醫師、護士、退役士兵、司機、消防人員、保險經紀人等各個方面的專業人才，他們主要通過半職業化或臨時性工作兩種方式參與災害救援工作。由于包括心理醫生在內的廣大志愿者的參與，可以對于災害人們心理傷害的疏導和家園的重建起到軍方或警察都難以替代的作用而被寫入FEMA的國家災難恢復框架工作過程中。志愿者參加大型災害救援一般都帶有義務性質，沒有具體的報酬，但是國家及相關部門還是會發向志愿者提供相應的補貼。

三、啟示與建議

1、加大信息公開和信息溝通力度。在我國，由于政府在長期的計劃經濟體制下，形成了依靠上級的政令對社會事務進行控制的制度，使得各種行政信息長期處于官方的集中壟斷中。面對上述困境，我們政府應正視問題的客觀性及艱巨性，采取更加積極、更加有效的信息公開交流機制，加大災害信息公開的透明度。更加注重信息公開的時效性，確保信息客觀和準確，并視具體情況選擇靈活采用諸如微博發布、舉行新聞發布會等多種信息發布形式。

2、完善法律法規和管理機構體系。建立起適應我國國情的綜合防災減災法律法規體系，把政府、社會及個人的抵御災害活動納入統一的、有計劃、有組織的軌道，使之適應我國目前和未來的災害管理工作需要。更加清晰地界定從中央到地方的救災職責，明確各級政府應承擔的救災份額，真正落實以屬地管理為主的災害救助管理體制。

3、鼓勵并規范社會力量的協同救災。建議我國用法律的形式將志愿者組織的管理體制、地位、作用、權利、義務、人員的招募與培訓、捐款與合作政策、稅收優惠政策等內容固定下來，為志愿者組織提供規范的法律保障，使得志愿者在災害救援的過程中有可信賴感與安全感，另一方面也加強對志愿者的規范管理，使志愿者組織在救災中更好地發揮作用。

（作者單位：防災科技學院）

注釋：

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