村民委員會行政主體資格探析

摘 要 村委會是村民自治組織常設(shè)的、執(zhí)行事務(wù)性的機(jī)構(gòu)，且事實上承擔(dān)著農(nóng)村的絕大部分工作，因而是農(nóng)村村民自治組織的核心機(jī)構(gòu)。它具有管理自治事務(wù)與處理委托事務(wù)的職能。在其對自治事務(wù)進(jìn)行管理時，由于其管理行為具有明顯的公共性，加之村委會本身是能夠負(fù)擔(dān)因?qū)嵤┬姓殑?wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任的機(jī)構(gòu)，因而我們可以確認(rèn)其在管理自治事務(wù)時的行政主體地位。對此，我國立法應(yīng)予以明確，以保障村民的權(quán)利救濟(jì)，促進(jìn)農(nóng)村自治的進(jìn)程。

關(guān)鍵詞 村民委員會 行政主體 自治事務(wù)

中圖分類號：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

農(nóng)村自治組織我國農(nóng)村政治制度改革的偉大創(chuàng)舉。實踐證明，它是解決困惑中國已久的“三農(nóng)”問題的制度化出路之一。村民委員會作為當(dāng)前村民自治制度體系內(nèi)的一個重要組成部分，實際承擔(dān)著政治、經(jīng)濟(jì)、社會的多種職能，在村民自治制度框架內(nèi)發(fā)揮著重要的作用，并作為基層群眾自治組織之一受到了憲法的保障。然而，我國從法律規(guī)范層面到實際運作層面都沒有對村民委員會作出清楚準(zhǔn)確的定位，行政法學(xué)界對于其身份的認(rèn)定也存在著爭議，村委會行政主體地位至今尚不明確，這也導(dǎo)致了目前有關(guān)村民自治組織的許多實際問題。一方面，因為村民委員會不被認(rèn)為是行政主體，不受法律監(jiān)督，其管理相對人無法尋求行政訴訟救濟(jì)；另一方面，村民委員會因為不是行政機(jī)關(guān)，依法進(jìn)行的正常的管理活動又難以得到法律支持。因此，進(jìn)一步深入探討村民委員的行政主體資格問題不僅有助于我們對行政主體的概念進(jìn)行梳理，還原村委會的本來面目，而且對于中國農(nóng)村的依法治理和整個中國的民主進(jìn)程也都有著積極的意義。

一、村民委員會的法律人格解析

（一）村民委員會的歷史背景與制度現(xiàn)狀。

改革開放以來，隨著我國經(jīng)濟(jì)體制的變革，廣大農(nóng)村開始由人民公社體制轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵭屑彝ヂ?lián)產(chǎn)承包責(zé)任制；與此同時，國家開始推行農(nóng)村村民自治制度，1982年憲法根據(jù)民主自治原則重新構(gòu)建了鄉(xiāng)村基層組織，并在憲法文本第111條中作出規(guī)定，確定村民委員會為基層群眾性自治組織。隨后國家開始逐步構(gòu)建與推廣村民自治制度，并不斷對村民委員會制度進(jìn)行立法探索。1987年，《中華人民共和國村民委員會組織法（試行）》得到通過，標(biāo)志著中國村民自治開始法治化；1998年，全國人大常委會修訂了《中華人民共和國村民委員會組織法》，對村委會的各項制度進(jìn)行了細(xì)化規(guī)定。2010年10月，再次經(jīng)過修訂的《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村委會組織法》）正式頒布施行，標(biāo)志著農(nóng)村基層民主政治建設(shè)進(jìn)入了新的發(fā)展階段。

在目前村民自治組織中，村委會事實上承擔(dān)著農(nóng)村的絕大部分工作，是農(nóng)村村民自治組織的核心機(jī)構(gòu)，而且國家有關(guān)農(nóng)村自治的法律法規(guī)也都是圍繞它而展開的，因而村民委員會在行政法上的定位才是村民自治組織定位的關(guān)鍵，也是解決農(nóng)村自治中各類問題的前提。

（二）村民委員會的多重職能。

探究村民委員會這一組織的法律人格，必須從其目前的職能進(jìn)行分析，使其人格與職能相一致。而根據(jù)我國的法律規(guī)定及村委會的制度現(xiàn)狀，有學(xué)者歸納認(rèn)為村委會在現(xiàn)實中主要具有三方面職能：一，依法管理本村集體財產(chǎn)；二、管理農(nóng)村社區(qū)，提供公共產(chǎn)品，維護(hù)社區(qū)秩序；三，作為基層政府行政的受托人，實施一些行政行為，如處理計劃生育、征兵、優(yōu)撫等。 一般認(rèn)為，村民委員會處理的事務(wù)可以分為兩大類，即自治事務(wù)與委托事務(wù)。經(jīng)分析很容易發(fā)現(xiàn)，村委會的這三種職能，前兩種是在處理自治事務(wù)時所行使的職能，第三種則是在處理委托事務(wù)時所行使的職能。因此，村民委員會具有的職能可以簡單分為兩種，即處理自治事務(wù)時的職能與處理委托事務(wù)時的職能。

從村委會所行使的上述職能來看，處理委托事務(wù)時的職能行使，屬于委托行政?！洞逦瘯M織法》第5條第2款規(guī)定：“村民委員會協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開展工作”，而“協(xié)助”的主要方式，就是接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的委托辦理某些國家事務(wù)。根據(jù)我國行政法理論，行政委托中被委托組織不能因此取得行使被委托職權(quán)的行政主體資格 。也就是說，行使處理委托事務(wù)這一職能時，村民委員會并不具有行政主體資格。此時村民委員會實際上是行政機(jī)關(guān)的委托代理人，以委托人的名義行使職能，由此產(chǎn)生的法律責(zé)任亦最終歸國家承擔(dān)；在進(jìn)行行政訴訟時，也以委托的基層政府作為被告。

因此，要判斷村民委員會的行政主體地位，我們就必須把目光轉(zhuǎn)向村委會最重要的職能——處理自治事務(wù)時的職能。與這類職能相對應(yīng)的，就是村委會處理的自治事務(wù)。

村委會的自治事務(wù)覆蓋面非常廣，歸納起來包括兩個方面的內(nèi)容：一是創(chuàng)建村民自治體制，即通過民主選舉程序產(chǎn)生村民委員會組織并制定其行為規(guī)則；二是通過民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的原則實現(xiàn)村民的自我管理、自我教育、自我服務(wù)，包括辦理本村的公共事務(wù)，提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，調(diào)解民間糾紛，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議，管理村集體資產(chǎn)等。 村委會在管理這類事務(wù)、行使相應(yīng)職權(quán)時，雖然強(qiáng)制性不太明顯，但是其決定一經(jīng)做出即具有法律效力，被該決定影響的村民必須受到該決定的束縛。在這種情況下，村委會對村民擁有顯著的優(yōu)勢地位，此時村委會的職能與行政管理十分相似。那么，此時村民委員會是否具有行政主體資格呢？對此，我們必須先考察行政主體的理論，再對該情況下的村民委員會地位做一分析。

二、現(xiàn)代行政理論下村民委員會的行政主體地位

行政主體這一概念是由王名揚先生由國外引入并加以介紹的。他指出行政主體應(yīng)具備如下兩個特征：其一，實施行政活動；其二，負(fù)擔(dān)因?qū)嵤┬姓殑?wù)而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)和責(zé)任。 反觀村民委員會，它作為自治組織的核心、常設(shè)、執(zhí)行機(jī)構(gòu)，行使了村民自治組織的大部分權(quán)力，在大部分情況下可以獨立享有、履行和承擔(dān)因其自治活動而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任， 已經(jīng)符合了行政主體的第二條特征。因此，我們只需考察村委會在行使自治職能時的行為是否屬于行政活動，就可以判斷其行政主體地位。

目前在行政法學(xué)界，行政法所規(guī)范的“行政活動”為“公共行政”已成為共識。隨著社會的發(fā)展與進(jìn)步，隨著行政的范圍不斷地擴(kuò)大，人們逐漸明確“行政活動”的本質(zhì)特征為其公共性 ，即行政共同體通過對公共事務(wù)的管理，向社會成員提供公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。 那么，村民委員會對自治事務(wù)的管理是否符合現(xiàn)代行政公共性的特征？

首先，村委會是村民基于公共生活的需要而產(chǎn)生的共同體。村委會是依法選舉產(chǎn)生的，這完全符合現(xiàn)代社會一個政權(quán)機(jī)構(gòu)產(chǎn)生的原則和方式。而且，村委會與一般的私域組織不同之處在于，它是基于整個農(nóng)村地區(qū)村民自治的需求而產(chǎn)生的，且有國家進(jìn)行規(guī)制、引導(dǎo)，其目的在于農(nóng)村公共利益的實現(xiàn)。在國家層面，村委會行使自治職能是國家對農(nóng)村的治理方式，是為了貫徹執(zhí)行黨和國家的方針政策，維護(hù)國家權(quán)力的運行，發(fā)展農(nóng)村基層民主，維護(hù)農(nóng)村社會的穩(wěn)定；在農(nóng)村社區(qū)層面，自治活動是為了辦理村內(nèi)的公益事業(yè)和公共事務(wù)，可見其目的是為了實現(xiàn)公共利益，構(gòu)建農(nóng)村生活秩序，提供公共產(chǎn)品。

其次，村委會的自治事務(wù)管理行為屬于公共事務(wù)。所謂公共事務(wù)，即為了滿足公眾需要，由國家組織的，固定、持續(xù)地向公眾提供的服務(wù)。在設(shè)立上，村委會的設(shè)立與活動是由國家立法進(jìn)行規(guī)定的，體現(xiàn)了國家的意志性，是“由國家組織的”機(jī)構(gòu)。在管理上，村民委員會行使管理職能，能夠引起一定的行政法律關(guān)系的產(chǎn)生、變更或消滅，能夠設(shè)定一定權(quán)利，規(guī)定一定的義務(wù)，謀求全體村民的共同利益。這絕不是除行政機(jī)構(gòu)以外的其他組織所具備的職能。在具體事務(wù)上，村委會的自治事務(wù)范圍很廣，該類行為包括村提留的收繳、村道路的修建、參與社會治安綜合治理、納糧交款、計劃生育等?？梢钥隙?，該類行為均是為了滿足公眾需求而固定、持續(xù)進(jìn)行的，屬于公共事務(wù)的范疇。

再次，村民委員會的自治活動向村民提供了有效的公共服務(wù)，其目的在于不斷滿足其成員的生活需求。這一點毋庸置疑，村民委員會從設(shè)立至今，一直不斷地向村民提供公共服務(wù)，且服務(wù)內(nèi)容幾乎囊括了整個農(nóng)村生活，這既體現(xiàn)了它提供的服務(wù)的有效性，又體現(xiàn)了其服務(wù)的長期性。

當(dāng)然，村委會的自治行為除了具有公共性之外，還具有行政的其他特征，包括強(qiáng)制性 、執(zhí)行性 、主動性等等。這些特征都十分明顯，不需一一進(jìn)行解說。

經(jīng)過上文的分析，我們可以確認(rèn)村民委員會的自治行為屬于公共行政的范疇。又因為村委會能夠成為獨立享有、履行和承擔(dān)因其自治活動而產(chǎn)生的權(quán)利、義務(wù)及責(zé)任的機(jī)構(gòu)，我們可以確定村民委員會的行政主體地位。對此可總結(jié)為：村委會是享有獨立的自治權(quán)力，執(zhí)行自治公務(wù)，承擔(dān)獨立的責(zé)任、義務(wù)的群眾性自治組織，是我國現(xiàn)行體制框架下的一種特殊的行政主體。

三、村民委員會的行政立法完善

村民委員會被確立為行政主體，將有利于村民權(quán)利的救濟(jì)與農(nóng)村自治制度的順利推行，但這些必須轉(zhuǎn)化成為法律規(guī)定才能落到實處。為了明確村委會的行政主體地位，村委會的相關(guān)立法應(yīng)當(dāng)進(jìn)行相應(yīng)修改。

首先，《憲法》中的規(guī)定應(yīng)進(jìn)行相應(yīng)修改。村民委員會固然是村民自治組織中最重要的機(jī)構(gòu)，但就法理而言，“自治組織”應(yīng)為包括其全部機(jī)構(gòu)和全體成員在內(nèi)的整個組織體系，農(nóng)村自治組織應(yīng)當(dāng)包括村民大會、村民代表會議、村民委員會、村民小組、村民選舉委員會等在內(nèi)。憲法應(yīng)將“村民自治組織”確定為基層群眾性自治組織，而不是村民委員會。這一修改可以消除該規(guī)定中的法理謬誤，理順農(nóng)村自治中的法律關(guān)系。

其次，《村委會組織法》應(yīng)進(jìn)行修改，明確村委會是法律法規(guī)授權(quán)組織，確立其行政主體地位。雖然我國的行政主體與行政訴訟被告捆綁的模式有諸多缺陷，行政訴訟被告只包括行政機(jī)關(guān)與法律法規(guī)授權(quán)組織，范圍十分狹窄，但是這是我國目前的理論與法律規(guī)定的現(xiàn)狀。為了確保國家對村委會的行為進(jìn)行監(jiān)督、村民進(jìn)行權(quán)利救濟(jì)，必須把村委會確立為法律法規(guī)授權(quán)組織。在進(jìn)行法律修改時，《村委會組織法》中應(yīng)明確對村委會的授權(quán)范圍，集中并詳細(xì)規(guī)定其行政職責(zé)。值得注意的是，村委會只有在其管理農(nóng)村自治事務(wù)時才可成為行政主體，因此法律規(guī)定必須明確其界限。法律中還可規(guī)定“村民對村委員會以自己名義行使上述行政職權(quán)的行為不服的，可向鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民政府提起行政復(fù)議或向人民法院提起行政訴訟”，以解決村委會在行使權(quán)力時與村民產(chǎn)生的矛盾及沖突。

最后，《行政訴訟法》應(yīng)進(jìn)行局部修改。雖然在《村委會組織法中》將村委會的規(guī)定為法律法規(guī)授權(quán)組織，已經(jīng)可以解決村委會的被告資格問題，但還應(yīng)在行政訴訟的受案范圍、訴訟參加人等處進(jìn)行修改。或者可以通過司法解釋的方式，將村民委員會在管理自治事務(wù)時產(chǎn)生的糾紛納入行政訴訟受案范圍中，并確定其訴訟參加人的地位。

（作者單位：福建省南平市延平區(qū)人民法院）

注釋：

參考章永樂、楊旭：《村民自治與個體權(quán)利救濟(jì)——論村民委員會在行政訴訟中的被告地位》，載羅豪才主編《行政法論叢》第5卷，法律出版社2002年版

董茂云等：《行政法學(xué)》，上海人民出版社2005年版，第80頁

羅猛：《論村民委員會的性質(zhì)和職能》，載《行政與法》2005年第6期

王名揚：《法國行政法》，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第37頁

在一定情形下，村委會由于并不是直接權(quán)利義務(wù)承受者，可能無法承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，而應(yīng)由村民大會等機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

參考楊海坤：《現(xiàn)代行政的公共性理論初探》，載《法學(xué)論壇》2001年第2期

參考楊海坤、章志遠(yuǎn)：《中國行政法基本理論研究》，北京大學(xué)出版社2004年版，10-11頁

比如村民委員會根據(jù)多數(shù)村民的意見決定在村民中集資辦學(xué)校，如果哪個村民不服從命令，就可能承擔(dān)受罰的后果。

比如村民委員會為執(zhí)行我國計劃生育法律規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)村民開展計劃生育活動。