我國公共服務市場化改革中存在的問題及對策

摘 要 公共服務市場化作為一種全新的政府治理理念是我國轉變公共服務供給模式的必由之路。目前我國公共服務市場化改革已有所發展，但遠不能滿足社會發展的需要，與發達國家公共服務市場化水平相比存在較大差距。本文在結合公共服務市場化理論的基礎上著重闡述中國公共服務市場化改革過程中存在的問題，并提出相應對策。

關鍵詞 政府 公共服務 市場化 對策

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

20世紀80年代以來，伴隨著市場化的不斷發展，西方各國陸續邁入了以轉變傳統的公共服務壟斷供給為主特征的政府改革時代。通過此次改革，公共服務市場化在有效改善西方各國公共服務質量的同時，也給世界其他國家產生了廣泛的影響。我國在向市場經濟轉軌過程中，由政府壟斷的公共服務領域存在著服務效率低、質量差等弊端。因此，在對我國公共服務市場化的現狀分析的基礎上，發現其存在的問題，并結合理論和實踐提出相應的對策，對于探索適合我國國情的以市場為導向的公共服務改革無疑具有重要意義。

一、我國公共服務市場化發展現狀及存在的問題

公共服務市場化是新公共管理改革的核心內容之一，所謂公共服務市場化就是“政府通過法定程序做出決策，確定公共服務供給數量和質量要求，然后以市場機制為杠桿，通過多種方式調動私營部門、非營利部門等組織的參與，在競爭中完成公共服務的供給。這些私營部門、非營利部門都成為了公共物品和服務的供給者。”其目的是在政府部門不放棄公共政策制定責任的前提下，通過引進市場機制，挖掘社會可以利用的資源來提高政府提供公共服務的能力。從而在不擴大政府規模、不增加政府開支的情況下改善服務和提高效率。經過十多年的發展，我國的公共服務市場化取得了初步的進展，較好地滿足了公民的公共服務需求，但是我們應該清醒地看到，公共服務市場化改革在我國還面臨著諸多困境，具體而言，主要表現在以下幾個方面：

（一）政府公共責任缺失。

在公共服務市場化的改革進程中，我國政府同時扮演著改革的實施者和改革主體的雙重角色，政府能否承擔起自己的責任就成了決定改革走向和成功與否的關鍵，因此政府責任缺失就成為了公共服務市場化進程中最突出的問題。第一，政府對公共服務缺乏財力投入，盡管政府在公共服務的一些領域不再是直接生產者，但政府仍是責無旁貸的提供者，仍然需要加大對公共服務的財力投入。第二，政府在公共服務中的職能轉變不到位，推行公共服務市場化改革，政府職能主要是宏觀方面的調節和管理、監督與服務，而應該把微觀的職能交給市場去完成，但是當前政府過多的行政干預和過少的監督管理都在一定程度上限制了公共服務多元化供給的形成，阻礙了市場化的發展。第三，政府在建立公共服務市場化的相關機制中缺位，目前我國政府對市場化改革主要是依靠政策引導來推進，國家連續出臺了一系列關于非公共部門投資公共服務的許可性政策，如《關于促進和引導民間投資的若干意見》等，但僅靠政策引導是遠遠不夠的。政府應逐步建立起相應的法律制度、運行機制、責任機制、績效評估和監督約束機制等等，才能避免公共服務市場化改革的盲目和混亂。

（二）腐敗及私人壟斷。

在公共服務市場化的改革進程中，隨著公私合作等機制的引入，會逐漸增加腐敗的機會。因此，有學者指出，“民營化使公與私廣泛接觸，腐敗最容易發生。”許多公共權力被一些尋求自身利益的官僚或官僚集團掌管，特別是在一些公共服務項目的行政審批和許可證發放中，存在著大量的權錢交易。企業改制和重組乃至出售過程中，伴隨著大量的國有資產流失，部門權力化和權力利益化的問題尤為嚴重，這些年來，一些官員的相繼落馬也體現了爭權奪利傾向日趨明顯，貪婪私欲達到了瘋狂的程度。與此同時，市場化在部分領域的深入帶來了新的私人壟斷現象，由于企業在市場化中因腐敗問題留下的巨額利潤空缺，使一些企業挖空心思去掘取壟斷利潤；同時，由于民營化沒有形成真正的競爭局面，使企業具有了取得壟斷利潤的現實條件，于是，新的私人壟斷就會產生。這對于公共而言，市場化就是用私人壟斷代替政府壟斷。

（三）第三部門發展滯后。

公共服務市場化要求政府將一些監管、服務職能轉交給社會中介組織，即第三部門來實施，這就需要有成熟的第三部門。這些第三部門必須有較強的社會整合能力來承擔政府剝離的公共服務，而這恰恰是我國所欠缺的。我國的第三部門雖然在20世紀后期年代獲得了迅速發展，但總體來說，還存在不少問題：在宏觀方面，第三部門發展所需要的法律制度、文化背景不健全；市場經濟發育程度較低；社會自治傳統與公民參與意識、權利意識較差。微觀方面，第三部門嚴重依賴政府，官辦性質濃厚，自主性較差；經費嚴重不足，部分無法正常開展活動；組織的管理能力、創新能力較差；條塊分割嚴重，各類非營利組織，分頭管理，自成系統，資源難以整合。

二、完善我國公共服務市場化的對策

公共服務市場化是當今世界各國政府改革的主流趨勢，即使困難重重，我們也要以勇于挑戰、開拓創新的態度來推進公共服務市場化，以提高我國政府的國際競爭力。以下是筆者對推進市場化改革的幾點建議：

（一）強化公共服務市場化的政府公共責任。

公共服務市場化后，并不等于政府對公共服務供給的職責徹底消失。這是因為：首先，私營部門潛在的“掠奪性”往往導致市場的無序競爭，需要由政府來建立行業管制機構，制定管制制度，以保證市場競爭的有序進行。在公共服務市場化中，管制是永存的，政府的角色并不會消失，只是活動范圍在減少。其次，政府一開始并沒有建立競爭的框架，這使得以后引入競爭相當困難，需要政府持續地介入。最后，公共服務即使市場化了，仍然具有重要的政治意義，公共服務是服務于每一個公民的，價格的制定和服務的提供不單純是一個經濟問題，更是一個政治問題，政府要避免公共服務的等級化局面出現。可見，強化公共責任對于公共服務市場化的有效運作至關重要。具體地說，政府在公共服務市場化中應扮演以下幾種角色：制度供給者、決策者、協調者、監控者。提供公共服務是政府的主要職責。雖然政府可以把具體的服務事項以承包或其他方式移交給民間機構去辦，但政府移交的是具體服務事項的經營權和部分管理權，而不是所有權和帶根本性的公共服務責任。由于委托授權使雙方的關系變成委托代理關系。這就產生了委托——代理問題。即委托人的目標與代理人的目標并不總是一致。因此政府作為委托人必須對其代理人（私營部門或第三部門）進行監督控制，促使承包方以最小的成本實現約定目標，降低風險，并且鼓勵其創新和提高效率。以上是政府在公共服務市場化中應該承擔的責任和扮演的角色。然而，這是一種應然的狀態。政府在現實的公共服務市場化過程中，并沒有扮演好這四種角色，從而造成政府責任的缺失。

（二）完善公共服務市場化的法律法規。

公共服務市場化需要政府建立一個良好的法律和制度環境。法律和制度的健全和完善實際上是解決公共服務市場化過程中的規范性和規則性問題。第一，要完善目前的法律體系，防止私營部門弄虛作假和公私勾結，以減少尋租等腐敗現象的發生。第二，政府要通過立法，為公共服務市場化創造公平的發展環境，只有在一個產權清晰、個人利益得到法律法規有效保障的市場環境中，私營部門才有動力涉足公共服務領域.才能杜絕私人壟斷現象的發生。

（三）促進第三部門的發展。

在現代開放社會中，各類非營利組織在社會公共事務中有著政府不可替代的重要作用，是社會治理結構中的重要力量。我國的非政府組織，其主要價值取向在于重新審視和調整政府組織與市場和社會、政府組織內部層級間的各種關系，改變政府作為社會唯一權力中心的格局，通過授權和分權，將非政府組織、非營種組織和公民自治組織等多中心的組織制度安排引入到公共服務和公共物品的提供與生產之中，使它們與政府組織共同承擔起社會公共事務管理的責任。正如上面第二部分第四點所說，我國的第三部門存在著諸多的缺陷和不足。因此，要不斷改革和完善第三部門。首先要對第三部門進行重新定位，它不應成為接受政府機關離退休人員的場所，而應該是承接政府部門社會職能的組織，它的發展不是在與政府爭權，而是在幫助政府治理社會，它是政府之外最活躍的公共部門。其次，要不斷完善第三部門的相關法律法規，為其在注冊登記、籌措資金、開展活動等方面提供幫助，為第三部門的發展創造一個寬松的政策環境。第三，推動事業單位改革，突出其公益服務性質。第四，要理順第三部門與政府部門的關系，政府與第三部門是合作關系，而不是領導與被領導關系。

（作者：王偉，西南政法大學行政管理專業碩士研究；劉蒙，西南政法大學思想政治教育專業碩士研究生）

參考文獻：

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