影響內蒙古高中階段免費義務教育政策執行的因素

摘 要 內蒙古自治區開始實行高中階段的義務教育，這意味著傳統的九年義務教育將變為12年，這一政策的頒布與執行意義積極重大。再好的政策在推進執行過程中也存在若干梗阻，這些梗阻影響著義務教育政策的有效執行，制約著該義務教育政策目標的實現。

關鍵詞 義務教育 政策執行 過程模式 綜合模式

中圖分類號：G40 文獻標識碼：A

教育政策是某個政治系統在特定時間為實現特定的教育發展目標和任務而作出的關于教育的決策過程，它是國家政策的一部分。調整教育領域社會問題和社會關系的政策，更是實現教育平等理想的重要途徑之一。

一、內蒙古自治區高中階段免費義務教育政策與其實行現狀

全國政協十一屆一次會議上，全國政協委員伍中信《關于加強對高中貧困生扶助，逐步實施十二年制義務教育》的提案，呼吁盡快在全國范圍內推行十二年制義務教育制度。內蒙古自治區作為繼沿海試點城市后率先開始落實十二年義務教育的內陸省份，這一行動將使區內不計其數的學生及家庭受益，對提高內蒙地區的綜合素質、綜合實力有著積極深遠的影響。2011年春季入學開始時，內蒙古就首先對普通高中蒙古語（朝鮮語）授課學生、中等職業學校學生和普通高中漢語授課家庭經濟困難學生實行免學費、免教科書費“兩免”政策。2012年，內蒙古將投入20億元實施高中階段免費教育政策，實現高中階段學生全部享受免學費、免費提供教科書的“兩免”政策。

目前，內蒙古高中階段在校生近90萬人。其中，普通高中在校生52萬人，中等職業學校學生37萬人。在過去一年里，內蒙古財政共安排資金14億元以上，投入給中職及普通高中階段學生。免學費標準是每人每年2000元，免教科書費每人每年550元—600元，全區54.3萬名學生獲得資助，減輕了農牧民家庭和城鎮低收入家庭經濟負擔，保障高中階段學生順利完成學業。

二、運用過程模式和綜合模式分析影響義務教育政策執行中的因素

教育政策作為國家權威公平分配教育資源和價值的工具，是公民合法表達教育利益的重要途徑。教育政策執行是使教育理想變為教育現實的橋梁，是教育資源和價值公平分配的重要過程。教育政策執行的成敗關系著教育政策的效力的發揮，影響著對公共教育問題治理的效果。

（一）政策問題。

內蒙古自治區東西跨度大，地區遼闊，偏遠農村地區師資數量不足，城鄉教育差距過大，民族教育和特殊教育發展滯后，農村教育總體投入不足成為制約普及十二年義務教育政策發展的關鍵性因素。實現高中階段免費義務教育不是單獨存在的，它與經濟發展、教育制度改革等問題是相互關聯的。義務教育實現不僅僅包含了校舍建設、教學實驗儀器設備、圖書資料等硬件資源的均衡，還包括學校師資、生源、學校內部管理以及學校教學理念等軟件資源的均衡，高中階段的免費義務教育無疑將增加經費。教育經費投入不足，教育投入主體錯位，保障義務教育均衡發展的公共財政體系不完善是制約義務教育均衡發展的經濟因素。

（二）執行主體。

由于政府層級勢能和政策剛性，上級政府特別是中央政府關于設立政策執行機構的政策規定，對政策執行機構有效性具有關鍵性的作用。高中階段的義務教育政策從長遠看有利于教育公平發展，但其各級政府之間存在著太多的利益沖突和矛盾，這將直接影響到縣政府執行政策的效果。當前基層教育行政人員和中小學教師在知識、能力以及綜合素質等方面均存在一定的局限。在政策執行過程中仍然以行政命令為主導方式，主觀隨意色彩嚴重。在推進政策過程中，教育行政部門與學校之間缺乏有效的溝通與協調，產生矛盾與分歧，影響了政策的執行效果，挫傷了學校配合執行政策的積極性和主動性。

（三）目標群體。

目標群體是參與政策執行過程并將直接影響政策執行效果的重要群體。政策問題所涉及的目標群體的規模以及目標群體是否順從政策，影響著政策執行的效果。十二年義務教育政策普及的目標群體多樣性強并且規模龐大，同時要求目標群體有較大的行為改變幅度。義務教育政策問題涉及的目標群體，不僅包括執行義務教育均衡發展政策的中小學校校長和教師，還包括義務教育階段的中小學生和家長，極具多樣性，而且人數眾多，因此需要不斷增強目標群體對政策的理解和領會，才能減少教育政策執行中存在的利益沖突。

（四）政策環境。

適宜的環境有助于政策的有效執行，不適宜的環境必將妨礙政策的順利實施。經濟、政治、文化環境對落實新義務教育政策執行的影響并不是單一的，而是立體的影響，制約著政策的執行。推進新義務教育均衡發展是在國家政策引導下進行的，要實現義務教育真正意義上的均衡發展徹底改變農村教育的落后面貌，關鍵是自治區政府要把資金投入和工作重點放到農村去，打破城鄉二元化經濟結構，消除城鄉居民身份、權益保障等方面的差異，促進城鄉教育機會、教育資源的公平和均衡、統籌規劃學校布局、辦好必要的教學點、完善學校辦學基本標準。由教育部統一組織和領導，形成了一個自上而下的教育政策執行鏈，有計劃、按步驟地逐漸展開。

三、結論

教育作為一個相對封閉的體系，并不是一個可以自給自足的“自組織”，它的發展需要堅實的經濟基礎，這是教育與經濟關系中極為重要的一面。實踐證明，在發展極不平衡的經濟基礎之上，要實現更大范圍的免費義務教育的均衡發展是有很大困難的。2009年制訂的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要》中就提出教育資金來源要多樣化的建議，這是極為可行和建設性地解決并落實大范圍的十二年義務教育的有效措施。

（作者單位：內蒙古大學公共管理學院）

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