政府與NGO在公共危機(jī)管理中的角色分析

摘 要 2008年汶川地震、2013年雅安地震，兩次大的自然災(zāi)害造成的公共危機(jī)考驗(yàn)著我國政府處理突發(fā)事件的能力，在公共危機(jī)事件中，政府和非政府組織分別扮演什么樣的角色，它們的關(guān)系模式是怎樣的，有怎樣的得與失；在公共危機(jī)事件中，公共利益體現(xiàn)在何處，如何最大程度的滿足公共需求實(shí)現(xiàn)公共利益是本文要探討的兩個主要問題。

關(guān)鍵詞 公共危機(jī) 政府 NGO 公共利益 地震

中圖分類號：C916 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

2008年5·12汶川地震，2012年7·21北京特大暴雨，2013年4·20雅安地震，這些由自然災(zāi)害引起的公共危機(jī)讓人猝不及防，使得公共危機(jī)這個名詞由抽象的學(xué)術(shù)名詞成為媒體和公眾使用的日常詞匯。

公共危機(jī)是一種緊急事件或者緊急狀態(tài)，它的出現(xiàn)和爆發(fā)嚴(yán)重影響社會的正常運(yùn)作，對生命、財產(chǎn)和環(huán)境等造成威脅、損害，超出了政府和社會常態(tài)的管理能力，要求政府和社會采取特殊的措施加以應(yīng)對。 公共危機(jī)管理是一種有組織、有計(jì)劃的動態(tài)的管理過程，政府針對潛在的或者當(dāng)前的危機(jī)，在危機(jī)發(fā)展的不同階段采取一系列的控制行動，以期有效地預(yù)防、處理危機(jī)。

對于自然災(zāi)害引起的公共危機(jī)，政府因其擁有強(qiáng)大的人力物力財力支持當(dāng)之無愧的是救援的核心力量，然而政府不可能事無巨細(xì)、面面俱到，非政府組織的補(bǔ)充作用就凸顯出來了。非政府組織，英文全稱是Non-Government Organization，簡稱NGO。NGO這個詞在不同的國家或地區(qū)有著不同的含義，目前，國際社會中較為普遍認(rèn)可的非政府組織的定義，是美國著名學(xué)者斯特·撒拉蒙提出的：“泛指非政府的、非營利性的，致力于公益事業(yè)的社會中介組織?！?/p>

一、雅安地震中政府與非政府組織的角色

4月20日8時2分在四川省雅安市蘆山縣（北緯30.3度，東經(jīng)103.0度）發(fā)生7.0級地震，震源深度13千米。據(jù)中國地震局網(wǎng)站消息，截至24日14時30分，地震共計(jì)造成196人死亡，失蹤21人，11470人受傷。

（一）政府的主力軍角色。

國家主席習(xí)近平、國務(wù)院總理李克強(qiáng)迅速對救災(zāi)工作作出重要指示。5個小時之后，李克強(qiáng)登上飛機(jī)趕赴地震災(zāi)區(qū)，指導(dǎo)抗震救災(zāi)工作。根據(jù)習(xí)近平、李克強(qiáng)重要指示精神，國務(wù)院立即啟動了抗震救災(zāi)Ⅰ級響應(yīng)，中國各方迅速行動起來，展開救援工作。

政府作為公共事務(wù)的服務(wù)者和公共資源的占者擁有大量的社會資源，在整個公共危機(jī)管理中起到核心的主力軍作用。政府在第一時間采取實(shí)際行動，調(diào)集武警、部隊(duì)、公安、消防 各種力量展開搜救行動，第一時間發(fā)布地震相關(guān)信息，所采取了人性化、科學(xué)化的行之有效的救援行動。

從政府的職能來看，政府創(chuàng)設(shè)的根本目的是保護(hù)公民人身、財產(chǎn)安全，提供公共服務(wù)，維護(hù)公共秩序。在公共危機(jī)事件中，人民的人身財產(chǎn)安全受到威脅，公共服務(wù)的提供中斷，如果政府不能及時、有效地緩解和遏制危機(jī)，那么就可能導(dǎo)致自然災(zāi)害引起的社會政治危機(jī)。在危機(jī)管理中，政府是當(dāng)之無愧的主導(dǎo)者。從政府的權(quán)力特征看，政府是公共權(quán)力的主體，人民是公共權(quán)力的來源，政府以保護(hù)人民合法權(quán)益、保障社會公平公正為目標(biāo)。政府的行使的公共權(quán)力具有強(qiáng)制性，是社會公共利益天然的捍衛(wèi)者。從政府的優(yōu)勢來分析，政府作為公權(quán)力的行使著，手中掌握著大量的、優(yōu)勢的公共資源，可以對社會資源進(jìn)行整合和分配，制定公共政策，調(diào)節(jié)公共利益，利用其優(yōu)勢化解公共危機(jī)，協(xié)調(diào)社會利益關(guān)系、解決社會矛盾。

（二）NGO的輔助角色。

在政府積極開展救援的同時，非政府組織也行動起來。

4月20日，四川雅安蘆山地震發(fā)生當(dāng)天，一個名為“成都市公益組織420聯(lián)合救援行動”的協(xié)調(diào)組織成立，它的前身正是當(dāng)年因汶川地震而生的“四川512民間救助服務(wù)中心”，由四川當(dāng)?shù)囟嗉颐耖g機(jī)構(gòu)自發(fā)組建?；钴S在災(zāi)區(qū)的民間救援隊(duì)，有十幾支都是壹基金救援聯(lián)盟的成員。

政府部門與NGO是各有特長的。政府更擅長救援生命、搶修通訊電力和避免二次災(zāi)害等搶險類的工作，這固然是NGO很難企及的方面；但NGO更關(guān)心災(zāi)區(qū)人民的生活狀況、環(huán)境保護(hù)等，更注重長效。

NGO作為政府的助手，是溝通政府與群眾的橋梁。NGO是聯(lián)系政府與社會各階層的一個中介。NGO具有廣泛的社會吸納性，代表著社會中不同階層，不同層次的利益，它可以向公眾傳播政府應(yīng)對危機(jī)管理的知識，以消除他們的恐慌心理，同時，它也可以將現(xiàn)實(shí)情況，社會實(shí)際需求反饋給政府，從而及時有效的防治公共危機(jī)。

NGO作為新公共管理的主要參與者。二十世紀(jì)九十年代在西方國家興起了一種新的多中心的、自主的、分工合作、互為補(bǔ)充的政治構(gòu)架管理理論——治理理論。依據(jù)治理理論，在公共危機(jī)管理中，政府要培養(yǎng)發(fā)展非政府組織，與NGO密切配合，使雙方在各自優(yōu)勢領(lǐng)域內(nèi)發(fā)揮作用，建立起互助機(jī)制。我國政府的行政體制以小政府、大社會為改革目標(biāo)，黨的十七大將基層群眾自治制度予以明確并寫入了新修改的黨章，這一發(fā)展趨勢為NGO參與公共危機(jī)管理提供了良好的大環(huán)境。

NGO作為政府的合作伙伴。在現(xiàn)代危機(jī)管理中，政府必須充分考慮各階層、各團(tuán)體的利益訴求，要提高其公信力，建立各種應(yīng)急機(jī)制，從而提供全方位的服務(wù)，但這對于能力有限的政府來說會感到力不從心。解決這一問題的核心就在于加強(qiáng)它與社會的合作，在政府履行職能的同時，鼓勵NGO參與危機(jī)管理，建立起政府、非政府組織、公民三者共同行動的公共危機(jī)管理模式。

（三）政府與NGO如何實(shí)現(xiàn)合作治理。

第一，政府要更新管理理念，運(yùn)用公共治理與善治理論，充分調(diào)動各種社會力量參與公共危機(jī)管理中。重新審視與NGO之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變以前控制、管理NGO的觀念，而是將其視為重要的合作伙伴，認(rèn)識到其在公共危機(jī)中的重要作用及其不可替代性。在服務(wù)型政府的建設(shè)過程中，加強(qiáng)與NGO的合作，形成公共管理主體多元化態(tài)勢。政府要大膽委托NGO開展工作，對其參與危機(jī)管理給予政策和資金上的支持。

第二，NGO應(yīng)加強(qiáng)自身能力建設(shè)。首先，加強(qiáng)NGO自身組織建設(shè)，向?qū)I(yè)化、規(guī)范化發(fā)展。設(shè)立明確的組織目標(biāo)，規(guī)范的組織體系，先進(jìn)的管理模式。利用大眾傳媒積極宣傳，建立完善的人才機(jī)制，能夠吸引人才，留住人才，發(fā)揮人才的作用。利用名人效應(yīng)，提高自身知名度。拓展融資渠道，建立多元化籌募機(jī)制。其次，加強(qiáng)NGO之間的交流與合作。隨著NGO專業(yè)化程度的提高，分工更加明確。在面對公共危機(jī)時更要加強(qiáng)交流與合作，能夠彌補(bǔ)自身的不足，獲得技術(shù)和信息的共享。

二、公共危機(jī)中如何實(shí)現(xiàn)公共利益最大化

何為公共利益，如何界定公共利益，目前在理論界和實(shí)務(wù)界都尚無定論。從理論層面看，脫離了具體情境，學(xué)者們對公共利益的界定本身就是含糊不清的。薩洛夫（Sorauf）認(rèn)為，公共利益可能是一種倫理的約束，或被視為某種理性政治智慧的最高準(zhǔn)則，或是大多數(shù)選民的共識或目標(biāo)；公共利益也可能是某種混合物，是某種狹隘利益的均衡；公共利益的最終產(chǎn)物大多數(shù)時候還體現(xiàn)為“私利 ”的總和。

哈蒙（Harmon）則從過程的角度，把公共利益界定為“在民主的政治體系中，由個人與團(tuán)體間的政治活動造成不斷變動的結(jié)果”。一般來說，公共利益是指可以滿足特定社會共同體生存和發(fā)展的公共需要，開放性地為共同體所有成員共享的各種社會資源或條件。 公共利益是一種客觀的存在，如一個社會的公共秩序、公共安全、環(huán)境保護(hù)、公共衛(wèi)生、社會公正等。

（一）公共危機(jī)中公民的基本公共利益。

第一，生命財產(chǎn)權(quán)。重大災(zāi)害的發(fā)生，最先受到威脅的就是公民的生命健康權(quán)和財產(chǎn)安全權(quán)。在天災(zāi)人禍面前，在不可抗拒因素下，公民自保能力有限。此時作為公民最基本的生命財產(chǎn)權(quán)就顯得尤為重要，政府因其占有強(qiáng)大的社會資源因而作為公民基本利益的強(qiáng)大后盾。

第二，知情權(quán)。知情權(quán)是公民的基本權(quán)利。在公共危機(jī)狀態(tài)下，公眾希望能夠迅速、及時、準(zhǔn)確地了解突發(fā)危機(jī)局勢的真相以及相關(guān)信息，采取應(yīng)對措施。在遭受重大災(zāi)害時，公眾不可避免的會感到恐慌和無助，謠言也會迅速傳播。維護(hù)公民的知情權(quán)不僅有助于穩(wěn)定公眾情緒，維護(hù)社會秩序而且能夠動員社會成員自覺投入到處置和應(yīng)對突發(fā)事件的行動中。

第三，監(jiān)督權(quán)。由于權(quán)力本身具有擴(kuò)張性和腐蝕性，因此任何權(quán)力都必須受到監(jiān)督和控制，雖然公民監(jiān)督權(quán)在危機(jī)狀態(tài)下與平常時期有所不同，但是依然可以建立起強(qiáng)有力的自下而上的社會監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)，可以對危機(jī)決策和執(zhí)行過程進(jìn)行及時和有效的監(jiān)督和控制。

第四，緊急救助請求權(quán)。處于危機(jī)中的公民有權(quán)利向有關(guān)政府及其職能部門請求救助，國家有義務(wù)提供必要的救助，如組織營救和救治受害人員，疏散、撤離、安置受到威脅的人員，提供生活必需品、臨時避難場所等保證公眾基本生活的措施等等。

（二）政府在公共危機(jī)時為保護(hù)公共利益應(yīng)采取的措施。

第一，暢通信息公開渠道。公共危機(jī)時的信息傳播屬于非常規(guī)狀態(tài)下的傳播，這個時候的信息主要表現(xiàn)為兩個特點(diǎn)，一個是信息供不應(yīng)求，信息來源少，傳播途徑不暢；另一個特點(diǎn)是虛假信息傳播速度加快，波及范圍廣，后果嚴(yán)重。由于公眾面對危機(jī)時的恐慌心理，加之獲取信息能力不足，就會導(dǎo)致公眾產(chǎn)生更大的恐慌和對錯誤的行為。因此，必須保障公開、順暢、權(quán)威的溝通渠道，滿足公眾的知情權(quán)。及時、準(zhǔn)確、全面地告知公眾真相，政府要確立主力軍的角色，發(fā)布權(quán)威信息，并對大眾媒體做正確的引導(dǎo)，快速回應(yīng)，消弭謠言，滿足公眾的知情權(quán)。

第二，提高工作效率。政府要具備危機(jī)意識，提前編制好公共危機(jī)應(yīng)急預(yù)案。在發(fā)生危機(jī)時應(yīng)快速反應(yīng)、及時處理，將危機(jī)控制在最小范圍。作為危機(jī)處理主力軍作用的政府必須在第一時間進(jìn)入危機(jī)管理模式，保持高度緊張的狀態(tài)，組織人力物力進(jìn)行搶險和救援。保障公民的生命和財產(chǎn)安全是政府義不容辭的責(zé)任。

第三，做好善后工作。公共危機(jī)尤其是自然災(zāi)害給公民帶來的損失既包括身體的財產(chǎn)的也包括心理的，因此善后工作要從這幾個方面入手。生命財產(chǎn)方面，設(shè)立善后救濟(jì)機(jī)制，注重公平公正，及時到位，符合實(shí)際。在心理干預(yù)方面，可以引入NGO和志愿者組織，做到政府引導(dǎo)，社會協(xié)作。災(zāi)后重建紀(jì)要注重硬件設(shè)施的恢復(fù)，也要注重對災(zāi)民的心理援助。公眾生產(chǎn)生活的快速恢復(fù)，有利于提升政府形象。

（作者：東北師范大學(xué)政法學(xué)院，研究方向：中國政府與政治）

注釋：

張成福. 公共危機(jī)管理：全面整合的模式與中國的戰(zhàn)略選擇[J].中國行政管理，2003（7）

張成福、李丹婷.論非政府組織在公共危機(jī)管[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2012（12）

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