我國構建旅游法治環境的現狀、問題與對策分析

摘 要 為了更好地推動旅游業的發展，需建立好的法制環境。筆者從我國旅游法治環境的現狀發現問題，然后提出相應的對策。

關鍵詞 構建 旅游 法制環境

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A

隨著經濟的發展和物質水平的提高，人們越來越注重精神方面的享受。為此，旅游業發展迅速。同時我國旅游產業的發展及旅游糾紛的增長也給我們帶來另一個新問題，即“如何構建與之相適應的良好法治環境，以保障旅游產業的平穩快速發展”。

一、我國構建旅游法治環境的現狀評析

（一）我國旅游法治環境的立法現狀。

在改革開放之初，中國旅游立法建設開始被重視，并經歷了從初具形式到立法多樣化、從中央立法先行到地方立法的繁榮。當前我國的旅游法從法律效力角度來講，可以將其劃分為三個層次：第一層次是與旅游相關的法律，它由全國人大及其常委會制定。我國雖尚無直接的旅游法，但涉及旅游的法律還是有的，如《中華人民共和國出入境管理法》。第二層次是全國性法規、規章，它由國務院及其部委制定，如《中華人民共和國旅行社條例》和《旅游投訴處理辦法》。第三層次是地方性旅游法規、規章，它由地方省級人大及其常委會、省級人民政府和省會所在地的人大及政府制定。如《海南省旅游管理條例》和《陜西省旅游管理條例》等。這些從全國人大到地方人大、政府制定的法律、法規、規章，已基本構建起具有我國特色的旅游法律體系，為我國旅游法治建設奠定了可靠的基礎。

但是我國還沒有統一的旅游法法典，全國性法規、規章較少，地方性法規、規章零亂，消費者維權艱難，我國旅游法治環境仍需提升、凈化和培育是構建良好旅游法治環境面臨的重要問題。

（二）我國旅游法治環境的執法現狀。

當前，我國旅游執法主體主要是以各級政府的旅游行政主管部門和法律、法規授權的行政機關為主。旅游執法主體按其職能可分為三類：第一，如各省、市旅游局以旅游管理為主的管理職能部門。第二，如市、縣工商管理行政部門的消費管理等其他行政機關中以旅游執法名義行使職權的部門。第三，旅游綜合執法大隊或旅游監察大隊。根據國家相關的法律法規，旅游執法主體的權限主要有以下三個方面：其一，制定政策法規，規范旅游市場，引導旅游企業合法經營。其二，監督、檢查旅游市場的發展。其三，協調處理旅游消費者與經營者之間的糾紛，以維護旅游市場的穩定發展。我國目前的旅游執法體系可以說是由政府主導的嚴格管控與市場寬松管理為輔的執法體系。

（三）我國旅游法治環境的司法現狀。

當前我國司法系統面臨著應如何快速、公正地審判旅游糾紛案件的問題。目前旅游糾紛案件主要有三方面的特點：其一，旅游糾紛一般集中在民事、刑事領域。其中在民事領域多發案件主要是民事侵權案件和民事合同案件。在刑事領域多發案件主要是旅游活動中的盜竊、搶劫、殺人案件。此外，旅游交通事故也占有一定比例。其二，旅游糾紛趨于多樣化、典型化。旅游糾紛已經由一般的侵權和合同糾紛擴展到其他。其三，旅游案件對當前司法環境建設提出了巨大挑戰。案件數量的增多，案件的多樣化，不僅給司法構成了巨大的壓力，也對司法制度的調整和改革提出了新的挑戰。

二、我國構建旅游法治環境存在的問題分析

（一）立法存在的問題。

近30年來我國有關旅游方面的法律法規，雖然發展迅速，但仍面臨一些亟需解決的問題：首先，國家層面的關于旅游方面的立法不能與地方立法步調相協調。國家在旅游方面的立法相對滯后，不能與地方形成一致、統一。其次，地方旅游立法繁而雜，多而不精，其權威性和公正性不夠，且其質量和立法技術含量一般很難達到理想狀態。其三，地方旅游法制建設關于橫向指導的法規太少。國內現階段的旅游立法仍然傾向于以管理為主，主要調整管理者與被管理者之間的縱向法律關系，相反，調整旅游服務者與消費者及旅行社經營活動的橫向法律關系的法律法規明顯不足。

（二）執法存在的問題。

徒法不能自行，好的法律只有實施好，才能發揮其作用。當前我國旅游執法中依然欠缺“依法治旅”的法治意識，各地普遍存在執法不依法、執法混亂、地方保護等現象。主要體現在以下四個方面：其一，地方旅游執法缺乏地域、行業上的統一性。旅游執法是一個跨行業、涉及面較廣、對空間地域要求比較高的執法行業，地方執法在地域的協調性、行業的統一性上問題較多。其二，旅游執法主體的法律意識觀念淡薄，執法腐敗問題嚴重。近幾年來，在旅游執法主體這些職能部門中普遍存在著嚴重的執法癥結，如旅游收費制度混亂，地方政府與旅游景點惡意設置關卡、暗箱操作等現象屢見不鮮。不僅影響了整個旅游法治環境的發展，而且使地方社會的矛盾日益加劇，對旅游法治環境的構建造成了巨大壓力。其三，地方旅游執法部門缺乏應對旅游突發性事件的機制。特別是近幾年，從環境污染到群體性事件、從自然災害到惡性安全事件，地方性的突發性事件頻發，對旅游業造成了不可估量的影響，但地方管理部門在應對此類事件上缺乏必要的應對機制。其四，旅游相關的法律法規在實施時，沒有相應的懲處措施來保障。比如，在此次旅游法草案中，有些地方的處罰力度不夠， 如針對旅行社的違法行為，最重的處罰是2 0 萬元以下的罰款。此外，在草案中，很多的條文沒有規定相應的法律后果，并且全案沒有引入刑事處罰的內容，讓人感覺違法的成本過低，不利于旅游法的實施。

（三） 司法存在的問題。

司法機關在旅游法治環境建設中起后盾作用。我國旅游司法現存的主要問題有：其一，以司法方式解決旅游投訴與旅游糾紛案件的“機會成本”過高 。發生旅游糾紛后，當事人需要尋求最具效率、最具公正的方式來解決糾紛。然而，當事人在選擇過程中就面臨著決策博弈；其二，面對一些新類型旅游糾紛案件，司法機關缺乏必要的審判依據。幸運的是，新的旅游法已將出臺。其三，我國仍缺乏靈活的審判案件機制。我國目前還沒有針對旅游糾紛案件的本身特點而采取與之相適應的快速、高效的審判機制。

三、我國旅游法治環境構建的對策

（一）完善我國旅游法律法規體系。

1、貫徹落實《旅游法》。我國《旅游法》千呼萬喚終出來，它是旅游法規規章制定的依據，對旅游法治環境的構建起著統領性作用為了能更好的發揮其作用，我們應做到以下幾點：一是落實好細則。例如旅游景區容量超載問題，景區門票上漲問題，如何聽證、如何制定政府指導價等等，這些問題都需要進一步細化。二是加強宣傳貫徹、解讀培訓。需要盡快出臺《旅游法》相關釋義，做好旅游從業人員的培訓和宣傳。三是加大執行力度、監管力度，避免有法不依，違法不究，執法不嚴等情況。

2、加大調整橫向法律關系的法律法規的出臺力度。所謂調整旅游橫向法律關系的法律法規是指調整旅游消費者與旅游經營者旅游平等主體之間的法律關系的法律法規。我國還沒有《旅游消費者權益保護法》、《旅游安全事故防治法》等想過的法律法規。出臺此類法律法規將會為我國旅游法治環境構建奠定堅實的基礎。

3、梳理地方立法。其一，以省、自治區、直轄市為主導，構建一種自上而下、條理清晰的法規規章體系。做到以省、自治區、直轄市宏觀把握為指導，從旅游經濟關系、旅游民商事關系、旅游管理關系、旅游生態環境關系等四個方面入手制定綜合性的實施條例。其二，形成各個領域、各個部門既不重合又不相互抵制的法規規章體系。

（二） 完善旅游執法相關機制。

1、構建、完善不同地區、不同部門間的旅游糾紛協調機制、旅游突發事件應對機制、旅游聯合執法機制。完善各項機制能夠切實維護旅游者合法權利，公正處理旅游糾紛。上述機制均以各地旅游行政管理部門為主，如工商、城管等相應部門為輔，采取分管領導負責制，設置專門的辦公室，明確具體辦事人員及工作職責。

2、完善旅游執法監督機制。目前執法、司法中最突出的問題，“是執法司法人員的‘信念缺失’———缺乏對法治的信仰，缺乏對社會的信念。上不懼天理，下不恤民情” 。執法腐敗已經成為當前國內法治發展的巨大阻力。防止旅游執法中的腐敗問題，除培育高素質的旅游執法隊伍外，還需完善旅游執法監督機制，采取多渠道、多形式對旅游執法進行監督。如完善旅游執法的內部審查與糾錯機制、旅游糾紛投訴機制、社會輿論監督機制、旅游執法信息公開機制等。

（三）創設快捷的糾紛解決機制。

作為國際旅游島的海南省各級法院，截止2010 年，已在全省設置27個旅游訴訟服務中心和27 個旅游法庭，以審判旅游糾紛案件，為破解這一難題，作了大膽的、有益的探索與嘗試。各省可以借鑒海南省，在重點旅游區或者是旅游黃金季節（如五一黃金周），人民法院設置專門的旅游糾紛審判庭或巡回法庭。采用速裁程序處理旅游糾紛，以簡化糾紛處理程序和縮短處理時間，及時受理及時審理，降低旅游糾紛案件當事人的糾紛解決成本，為當事人提供快捷、便宜的服務。

（作者：張東生，貴州旅游投資控股（集團）有限責任公司法律合規部負責人；鄧曉銀， 貴州師范大學法學院研究生）

注釋：

曲文菲：《中外旅游行政執法比較研究》，載《遼寧經濟職業技術學院學報》2011 年第1 期。

袁翔珠：《論我國旅游法制的改革和完善》，載《廣西政法管理干部學院學報》2006 年第2 期，第30 頁。

機會成本（Opportunity Cost）為經濟學術語，是指為了獲得某種東西所放棄的另一種東西的最大價值。

龍宗智：《重建司法倫理》，載《國家檢察官學院學報》2011 年6 月第19 卷第3 期，第10 頁。