省管縣體制下的縣級政府運行狀況分析

摘 要 本文認為，大眾在關注“省管縣”體制本身的同時，也應該看到縣級政府在這一體制之中所扮演的角色，了解縣級政府在“省管縣”體制中的運行狀況，以助于更進一步推動新一輪政治體制改革。

關鍵詞 省管縣體制 縣級政府 運行狀況

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

一、“省管縣”體制簡介

（一）“省管縣”體制的內涵。

“省管縣”體制，就是指改變傳統的“省管市，市再管縣”的模式，形成省直接對縣級政府進行管理的二級管理體制，以節約管理成本、提高管理效率，同時賦予縣級政府更多的自主決策和自主管理的權力，比如財政、人事、項目審批等，地級市則不再針對上述職能對縣（市）進行管理，因而擴大了縣（市）的權力，能有效防止政出多門、互相扯皮等弊端的出現，提高了行政審批效率，使得縣級政府的運行更加靈活。

（二）“省管縣”體制實行現狀。

由于各省區的實際情況有較大的差異，省管縣體制的具體實施類型和方法也不盡相同。浙江和海南開創了獨具特色的省管縣模式，分別是“浙江模式”和“海南模式”。其他的省區如：重慶，其在直轄之后也完全過渡到了直管區、縣的狀態；江蘇，其在省管縣財政體制中尋求新的突破，努力實現該省13個省轄市、27個縣級市、25個縣直接與省級財政對接；山東省，其于2009年出臺并執行省直接管縣（市）體制改革試點政策，確定了20個試點縣，并規定區、市不再分享直管縣（市）財政收入，還指出區、市仍需支持直管縣的發展；廣東省，其在今年定下了省管縣試點目標，即將試點推行至全身，并且要在21個地級市中每個市都設立一個省管縣試點縣。

二、“省管縣”體制下縣級政府的運行狀況

（一）職能重構狀況。

1、職能定位與構成的分析。

省管縣體制實行之前，地級市是一個典型的混合體，具有實體性政府和區域性政府兩重個性，因此非常容易縱容城市性政府不停地剝削甚至剝奪原屬于區域性政府的各種公共服務資源。而省政府直接管理縣級政府后，消除了地區這一個協調層次，使得縣級政府更加充分執行實體性政府的公共服務職能，同時省級政府也省去了一些負擔，有利于省級政府將有限的協調資源用于協調省與縣兩個層級的關系。

省直管縣體制的實踐擴大了縣級政府的事權和財權，更為關鍵的是為縣級政府注入了提高公共服務能力的活力，特別是為發展縣域經濟提升了服務能力。縣級政府的重要工作便是促進農村經濟的發展、消除社會兩極分化、促進政治參與、發展民主制度等，而這些恰好要通過發展縣域經濟來解決，故而縣級政府的職能定位和重構更傾向于對發展農村經濟的服務能力的提升。

2、進一步促進職能轉型的建議。

面對省管縣體制給予的這次契機，縣級政府要想順利實現轉型，則還應該做到以下幾點：一是要有效解決省管縣體制的四級管理層次的無法律支持的問題，為縣級政府職能的合法性轉變做好鋪墊；二是依據自身提升公共服務職能的定位建立起完善和完備的縣級公共服務體系，合理設置部門與機構，為縣域經濟的發展做好引導與服務；三是提高縣級政府工作人員的素質與服務水平，要使工作人員的素質與服務型政府相符，避免出現“金玉其外，敗絮其中”的不良現象。

（二）權力配置狀況。

1、縣級政府的權力分配分析。

當前雖然有相當多的省份進行了省管縣改革試點工作，但是大都還是處于財政上的省直管縣，就是在行政管理方面暫時維持原來的市管縣體制，只是將原屬于地級市的經濟管理權限下放給縣級市。這與真正意義上的省管縣體制還有較大的差距。

雖然有相當部分縣級政府只是獲得了經濟管理權限，但是其整體運行狀況依舊發生了一些改變。第一，政策方針的下達擁有了更為便捷的上情下達和下請上傳的“綠色通道”，縮短了政策方針的游離時間，提高了行政效率和減少了行政成本；第二，縣級政府能夠更加靈活地發揮自己的主動性和能動性，制定相應的政策和發展戰略時更能實事求是、因地制宜，改變了以前地級市不實地調查卻直接制定具有全局性的政策的局面；第三，縣級市在獲取上級的支持和分配的資源時更加充分，現代化建設和市場經濟發展過程中，縣域經濟能夠有效促進城鄉協調發展和推進區域經濟一體化，故而充分接收上級分配下來的資源對于統籌城鄉發展、縮小城鄉差距和提高農村居民收入有著重要意義。

2、權力下放的隱患及解決措施。

省管縣體制下的縣級政府在權力方面又存在著隱患，比如：會產生錯誤的政績觀，最終鋌而走險而違反國家法律法規；擴張的權力會使政府工作人員產生“官本位”意識，將自己錯誤定位，將手中權力用于支配他人，影響政府形象和公信力；縣級政府所受的監督減少容易產生腐敗。面對這些權力風險，我們應該有應對之策，保障各方權利：對于縣級政府的事權和財權的范圍要以法律的形式界定下來，嚴厲打擊不依法律和既定程序執法的行為，縣級市政府各工作人員必須知法守法，做到依法行政、文明執法；建立健全相關監督機制，尋求司法、社會輿論、政協、媒體等多方監督，力爭做到及時監督、有效監督；積極執行政務公開制度，將政府各項事務的辦事流程、相關人事任免、重大建設項目、重要社會事件處理等實行透明的多形式公開，便于群眾監督。

（三）財政改制狀況。

1、省管縣下縣級財政狀況。

經過幾年的試行，財政省管縣體制也確實顯現了其優勢，轉變了縣級財政部門的轉型狀況，許多工作流程和內容都隨著財政省管縣的改革而改變。其一，最明顯的就是促進縣域經濟的快速發展，財政省管縣之后，縣級市的財政只對省級負責，中間減少了地級市一個行政層級的財政管理，使得縣級市能夠擁有更多的財政權力和財政資源用于發展本縣經濟、社會、民生等各個方面的事業；其二，縣級市的財政收支劃分的效率提高了，從而有效地消除了因兩次財政劃分造成的時滯，進而避免了市級財政對縣級財政的限制和剝削，相關財政審批程序相應減少，時效性大大加強，給關鍵財政項目一定的保障；其三，省、市、縣的財政分配關系得到了有效規范，各級發展本轄區經濟的積極性被調動起來，推動了市和縣的各項財政體制改革進程，使得市級政府的財政理財思路和方法改變，不再依靠縣級財政來維持自身運轉，同時也強化了縣級財政的管理，充分調動了縣級行政單位各種工作的積極性。

2、省管縣財政體制的不足與解決途徑。

省管縣的財政體制較之于以前的市管縣財政而言，其確實是一大進步，但是，由于許多省份才剛試行，該體制并不成熟，其中也有一些不足之處。比如：缺乏與省管縣財政體制相配套的行政體制，畢竟像浙江這樣完全實行省管縣的省份寥寥無幾；省級行政成本增加，省級要承擔起原本由市級政府擔負的各項管理職能；省級給予縣級的財政補助與縣級財政實際支出間存在差距。

要彌補上述不足并使省管縣財政體制改革長期實行，則應該注意以下幾點：第一，要合理評測與度量省級財政的宏觀調控能力與承受能力，避免出現“捉襟見肘”的尷尬局面；第二，發揮縣級財政自主發展能力，縣級政府要積極發展縣域經濟，實現財政自給自足并認真致力于民生事業；第三，適當兼顧市級財政，省級財政要時時注意市級財政狀況，必要時給予及時的幫助。

三、“省管縣”體制下縣級政府運行狀況評估

（一）“省管縣”體制下縣級政府運行的有效性。

1、節約行政成本、提高行政效率。

針對“市管縣”體制帶來的增加行政成本和降低行政效率這一問題，“省管縣”體制剛好對癥下藥，有效解決了這一問題，精簡了機構和部門，裁減了政府工作人員，減少了相應的行政支出，同時中央的政策能夠越過市一級直接傳達到縣，縮短了政策在傳達過程中的時間消耗，也減少了縣級政府部門申報、遞交等工作的環節，提高了行政效率。

2、消除資源和權力的截留現象。

“省管縣”體制的實行表明，縣（市）所需的各種資源將由省直接分配或挑撥，不再經過地級市，從而避免了一些地級市為了自身利益或發展“截留”原本分配給縣（市）的資源的現象。同時，這一體制也能夠防止“政出多門”、“相互扯皮”等問題的出現，不會因為地級市的過分“染指”導致縣（市）相關問題懸而不決。

3、促進縣域經濟和農村經濟的發展。

“省管縣”體制拉近了縣級政府與中央的距離，它能讓縣級政府獲得更多的權力和利益，無論是財政、人事、審批等方面，從而促進縣域經濟的發展。又因為縣城與農村距離較近，縣級政府部門與廣大農民的交流也更加的方便，農村經濟也隨之得到帶動。對于當前建設社會主義新農村事業有著強有力的推動作用。

4、推進縣級財政管理體制創新。

自2002年以來，廣東、山東、河北、江西等省也相繼開始了財政上的“省管縣”體制改革，即將一些原本屬于地級市的經濟管理權力下放給重點縣，讓縣（市）在經濟上更具獨立性。由于財政體制的改變，其管理內容和管理方式也發生了變化。舊的財政管理體制已不能適應當前形勢，必須探索新的符合實際的財政管理體制。幾年的試行，這些省份的試點縣在縣級財政管理上已經積累了相關的經驗，并創造了一套新的財政管理體制，使得財政改制順利進行。

（二）“省管縣”體制下縣級政府運行的局限性。

1、省政府管理范圍或半徑過大。

“省管縣”體制實行之后，原本隸屬于地級市的縣統歸省政府管轄，這樣就變相地增大了省政府的管理范圍和半徑，日常所要處理的事物明顯增加，造成省政府“戰線過長”，反而降低了省級的行政效率，造成鞭長莫及的尷尬局面。

2、縣域權力大小難以把握易失衡。

現在正在試行“省管縣體制的諸多省份都面臨了一個問題，那就是究竟要給縣下放多少權力、多大權力。權力大小很難把握，如果處理不當，不僅會削弱省級政府的管理力度，還會造成縣的權力濫用。

3、縣域經濟能否一定帶動農村經濟尚不明確。

“省管縣”也好，“強縣擴權”也罷，對于新形勢下的縣級政府來說都是利大于弊的，該體制下的縣級政府運行狀況也是可以值得認同的，畢竟高效、順暢的政府運行能帶動縣域經濟的發展，而強大的縣域經濟對于整個地區經濟的發展的推動力量是巨大的。“省管縣”體制改革之路，任重而道遠。

（作者：周劍鋒，西南科技大學政治學院碩士研究生；周劍武，福建省平和縣人民檢察院）

參考文獻：

[1]贠杰.浙江“省管縣”財政體制及其對我國行政體制改革的啟示[J].江蘇行政學院學報，2008年，（1）.

[2]中共海南省委關于進一步完善省直管市縣管理體制的意見[Z].

[3]張占斌.省直管縣體制改革的實踐創新[M].國家行政學院出版社，2009.

[4]任曉.中國行政改革[M].浙江人民出版社，1998.

[5]朱宇，鞏村磊.關于省管縣財政體制改革的若干思考[J].哈爾濱市委黨校學報，2010年，（5）.