我國行政機關行政執法類職位設置改革探討

摘 要 本文通過文獻分析法對我國秦朝官吏制度進行分析，并對我國公務員分類管理的基本概況、現狀與問題等方面為基本出發點，揭示秦朝行政機關設置行政執法類公務員對我國公務員職位分類管理的啟示，提出我國行政機關行政執法類公務員職位設置的難點與可行性分析。筆者重點闡述我國行政執法類公務員職位設置的對策機制研究。

關鍵詞 職位設置 行政機關 官吏制度 改革 中國秦朝

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A

一、秦朝職位設置的基本概況

（一）職位設置的內涵。

根據《公務員法》第14條第2款的規定，我國公務員的職位類別按照公務員職位的性質、特點和管理需要，劃分為綜合管理類、專業技術類和行政執法類等類別。美國著名行政學專家菲勒曾描述：“工商人員更容易使用工作分類（Job Classification）一詞，而公務人事人員卻常常說職位分類（Position Classification），它們兩者都是指同一個事情。”職位分類是在職位調查、分析、設計和職位評價的基礎之上，采用科學的方法，根據崗位自身的性質和特點，對政府行政機關中的全部職位，從橫向與縱向兩個維度上進行劃分。美國行政學家懷特曾說過：“現今人事管理建立在兩大基石之上，一是為選賢任能，一為職位分類，兩者缺一不可。”分類是有效管理的基礎。工作崗位分類，其英文名是：Position Classification，亦稱崗位分類或崗位歸級，在國家行政機關人事管理中，稱其為職位分類。作為行政人事管理者中的一項重要的基礎工作和人事管理制度，它是按業務性質首先將機關中的所有職位分為若干職門、職組、職系，然后按責任大小，工作難易、輕重，所需資格、條件，將相同性質的職位再分為若干職級，并對每一職位的名稱、職責等內容加以詳細規定與說明，以此作為人事管理的依據。職位設置是根據實際工作需要，科學而系統化地進行職位的合理配置，以滿足行政機關正常運轉的需要。職位設置是指在工作分析的基礎上，確定組織需要什么樣的職位、多少職位及職位結構。一定時期內，組織存在多少工作量飽滿的職務，就設置多少職位。

（二）秦朝公務員職位設置的基本情況。

秦始皇嬴政于公元前221年建立了中國歷史上第一個統一的封建制國家——秦朝。他創立了皇帝制度、下設三公九卿為代表的中央集權制度。三公由丞相、太尉與御史大夫三個部分組成，其中，丞相是最高行政長官，輔助皇帝處理政務，同時負責對文武百官進行管理；太尉是最高軍政長官，軍權實際上掌握在皇帝手中；御史大夫執掌全臣奏章，負責監察百官。丞相有左右二員，協助皇帝處理政事；太尉掌管軍事；御史大夫是丞相助手，負責監察系統。御史大夫下設御史中丞，掌管圖書秘籍，同時監察文武官吏；侍御史，掌管文書；監御史，中央派到地方各郡負責監督郡守的御史。九卿是指奉常、郎中令、衛尉、太仆、廷尉、典客、宗正、治粟內吏和少府。它們的職責分別如下：奉常，掌管宗廟禮儀，地位很高，屬九卿之首；郎中令，掌管宮殿警衛；衛尉，掌管宮門警衛；太仆，掌管宮廷御馬和國家馬政；廷尉，掌管司法審判；典客，掌管外交和民族事務；宗正，掌管皇族、宗室事務；治粟內史，掌管租稅錢谷和財政收支；少府，掌管專供皇室需用的山海池澤之稅。丞相下設中尉，九卿（即：衛尉，郎中令，太仆，廷尉，典客，奉常，宗正，少府，治粟內史）并管理下屬各郡。地方部門的主要官職如下表所示。郡設郡尉，郡守，監御史。郡守管理下屬各縣，縣設縣尉，縣令。縣令管理下屬各鄉，鄉下設游徼，三老，嗇夫（管理大鄉），有秩（管理小鄉）。三老管理下屬各亭，亭設亭長。亭長管理下屬各里，里設里長。

（三）秦朝職位分類管理存在的主要問題。

秦朝職位分類制度盡管改革實施比較早且成熟，但也存在一系列問題。主要體現在以下幾個方面：其一，等級制度過于明顯；類似于今天的“省管縣”；其二，職務與職務之間的職能存在重疊現象，導致資源浪費，效率低下。主要體現在技術類職務與其他職務之間的關系上，存在職責不清現象，容易形成扯皮推諉；其三，不利于高層領導人員通才的培養。由于職位分類，導致人員在一個崗位上停留的時間較長，沒有有效地進行輪崗而導致通才人才的缺乏；其四，同工同酬的出現，沒能充分發揮人的能動性作用。職位分類形成后，每一個公職人員的是同工同酬，容易出現“吃大鍋飯”的局面，導致政府辦事效率低下。其五，對轉調升遷因素限制比較多，程序復雜繁瑣。

二、職位分類研究的地位與作用

職位分類是公務員行政機關人事管理的基礎，在整個國家公務員人事管理體系中占據著十分重要的地位與作用。

（一）職位分類對公務員人力資源規劃具有基石作用。

政府部門的人力資源規劃是運用科學的方法對公共部門人力資源的需求與供給進行預測，并制定相應的措施，使公共部門人力資源供需平衡，以實現人力資源合理配置的過程。公共部門人力資源規劃離不開職位研究所產生的一系列成果，如工作說明書，職位詳細分類，崗位規范等基礎性人事工作。職位分析、職位設計、職位評價等基礎工作是組織制定和實施人力資源規劃的重要條件和基礎。

（二）職位分類為公務員招聘與定編定崗定員定額提供重要依據。

員工的招募、選拔與錄用是公務員人力資源管理的首要環節。通過職位分類，可以明確組織需要招聘的人員數量與任職資格條件、要求，以確定其崗位，能有效地避免機構臃腫、人員膨脹、效率低下的現象。此外，職位分類的劃分，在組織人員招募、選拔和錄用過程中，能明確招聘對象和標準，避免招聘隨意性與盲目性。職位分類能確保公務員擇人、用人的科學化與規范化。

（三）職位分類是公務員有效組織實施績效管理與薪酬管理的基本前提。

公務員績效管理是以職員的德、能、勤、績、廉等方面進行綜合評價，并以此作為公職人員的晉升、任免、培訓、獎懲和薪酬的重要依據。職位分類明確規定了每個崗位的職責、權限，以及承擔該崗位職責的人員所必備的資格和條件，為組織科學地確定績效管理考評對象和內容，考評指標體系與標準提供了客觀依據。同時，職位分類為薪酬的制定起到了重要支撐作用。

三、秦朝行政機關官吏制度對我國公務員職位分類管理的啟示

我國人事管理改革在進行職位分類過程中，應結合基本國情，吸收職位分類與品位分類的優勢，是我國公務員職位分類制度建設的方向。

（一）建立健全競爭與法律機制，完善相關配套制度。

良好的競爭機制能有效地促使人事管理向著健康合理的軌道發展，其需要在公務員人事系統內部形成一種“效率優先、兼顧公平”、“優勝劣汰”的良性競爭機制。在人事制度建設中，必需建立健全競爭機制。公務員人事管理的健全離不開法律的支撐。秦朝的官吏制度改革其主要目的在于使公務員職位分類能獲得法律支撐，減少人事政策執行中的阻力。同時，我國的公務員人事管理需建立健全相關的配套改革制度，出臺相關的人事管理政策，解決職位分類中存在的問題。

（二）確定行政執法類的適用范圍，是我國進行職位分類管理的重點。

如果需要確定行政執法類的適用范圍，首先，技術類職位的設置需以點代面，逐步試點推行，在最需要進行專業技術的領域設置專業技術類職位。而非一擁而上，濫設崗位，導致社會資源的極大浪費。同時，各級政府部門應充分發揮專業技術領域的人才，優先設置一些亟需專業技術人才的專業技術類職位，為科學管理決策提供數據支撐與理論支持，實現科學化管理、指揮、決策與監督。其次，要有選擇地設立行政執法類職位。人事管理改革中要防止有關部門濫設行政執法類職位，需從市場機制與社會需求管理的角度出發，有選擇地設立行政執法類職位。

（三）以職位分類為基石，吸收品位分類的有效因素。

以法國為典型的以職位分類和品位分類想結合的分類模式，能有效地實現行政管理的目的。品位分類具有培養“通才”、便于人才培訓、工作適應性強、人員穩定等優勢。因此，在職位分類中需借鑒品位分類的優勢，以彌補職位分類中存在的不足。

（四）公務員分類管理的前提要求是進行職位設置與類別劃分。

合理的職位設置符合公務員科學管理的要求，有利于建立科學化的信息管理系統，同時也有利于實現人事精細化管理。在一定程度上講，我國公務員職位的“分類”實為“分化”，“分化”就是優先把最需要劃分出來的類別從以往的職位中區分出來。《中華人民共和國公務員法》依據該類別的標準將專業技術類、行政執法類、檢察官類從綜合管理類“分化”出來。部分行政組織在職位設置中，通常運用一個崗位去限制或解決一件新事情所設定的職務，較易陷入“錢穆制度陷阱”中。職位設置與分類的最終目的是為了更有效地管理。分類進行中需要避免機構的重疊設置與崗位臃腫現象。為了防止專業技術職位設置過多過濫，可逐步試點，取得經驗后再穩步推廣。

四、我國行政執法類公務員職位設置的對策建議

（一）加強試點，扎實推進。

廣東、江蘇等地公務員職位設置辦法的成功試點，為我國開展職位設置試點工作提供了借鑒意義。在當前《公務員法》尚未明確行政執法類和專業技術類公務員的劃分標準的實情下，制度改革只有“摸著石頭過河”，通過多種渠道、多個地域、多個部門進行職位分類的試點研究。開展試點工作是推進我國行政執法類公務員職位設置的必要準備，并在試點中不斷總結經驗，為深化政府人力資源分類管理科學化形成理論基礎。我國要加緊分析行政執法類和專業技術類公務員不同的職位特點，研究和確定符合試點條件的地區和部門，在典型區域和典型部門組織開展試點工作。行政執法類公務員試點應首先在鄉鎮一級的行政許可、行政監管等部門實行，一方面可以使試點的整體過程易于控制，另一方面可以貼近群眾，使改革的效果惠及基層群眾。試點工作的一個重要部分是對試點過程中發現的各種問題進行總結。縱觀國內外各項制度的發展史可以看出，一切制度需要經過“探索—規范—再探索—再規范”的過程，才能逐步形成相對成熟的制度成果。我區在推廣實施行政執法類和專業技術類公務員的職位分類試點工作，必須牢記歷史規律，吸納成熟的改革成果，分析改革中的主次矛盾，提出新的改革意見，以螺旋式的增長方式穩步推進職位分類試點工作。

（二）加強制度創新。

1、創新是制度永葆活力的源泉，制度創新包括三點，一是增加原有制度尚未存在的內容，二是改善和補充原有制度，三是對不符合當前發展實際的制度進行刪減。

2、現行基礎上進行制度創新。我國《公務員法》沿用了《國家公務員暫行條例》，把公務員的職務分為領導職務與非領導職務，而沒有西方的政務官與事務官之分。《公務員法》第二十條規定：“國家根據人民警察以及海關、駐外外交機構公務員的工作特點，設置與其職務相對應的銜級。”，其中，駐外機構公務員的七個等銜級分別為：大使銜、公使銜、參贊銜、一等秘書銜、二等秘書銜、三等秘書銜和隨員銜。公務員的級別只有十五個，導致基層公務員晉升空間小。我國應在現行級別基礎上，通過增加級別數量，拉大極差，擴充級別功能，建立新的職級，達到增強職務與級別的激勵機制，有效地調動公務員積極性。

3、職位分類的推行需建立健全問責體系。問責制是西方政黨制度的產物，運用完善的運行機制與法律機制對行政主體的行政行為進行有效監督與管制，促進了市民社會的發展。

4、職位分類制度應引入績效考核機制。第一，細化考核內容。我國公務員的考核內容是德、能、勤、績、廉五個方面，但其內容比較籠統，考核中不易量化且主觀性比較強等弱點，應依據不同的職務進行區分考核，尤其是專業技術類的考核。第二，考核權重應區別對待；第三，增加考核評價等次；第四，完善民主考核機制。

（三）建立管理制度和管理辦法。

俗話說“沒有規矩，不成方圓”。我國一方面要制定公務員管理制度，構建組織管理系統的基本框架，保證管理秩序；另一方面要制定公務員管理辦法，對具體的操作方案作詳細規定。建立法律法規，補充《公務員法》不足。《公務員法》對我國公務員職位分類工作提供了綱領性的法律依據，但《公務員法》在許多方面仍然處于模糊或空白的境地，例如對行政執法類和專業技術類公務員的職位序列仍然待由國家另行規定。在管理辦法中，要明確職位設置、職務序列、招聘方案、職務任免辦法、職級升降條件、工資福利及社會保障方案，以及公務員交流辦法、考核辦法等一系列管理辦法。

（作者：廣西大學公共管理學院研究生，研究方向：公共組織與力資源管理）

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