由“撤點(diǎn)并校”看農(nóng)村兒童受教育權(quán)保障的缺失

摘 要 撤點(diǎn)并校有利于整合農(nóng)村教育資源，提高辦學(xué)效益，但隨之而來的校車安全、上學(xué)難等問題亦不容忽視。目前，農(nóng)村兒童受教育不公已成為我國亟待解決的問題之一，本文主要從憲法角度分析了農(nóng)村兒童受教育權(quán)保障的缺失狀況。

關(guān)鍵詞 撤點(diǎn)并校 農(nóng)村兒童 受教育權(quán) 憲法

中圖分類號：D922.16 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

2001年出臺的《國務(wù)院關(guān)于基礎(chǔ)教育政事記發(fā)展的決定》規(guī)定凡是10人以下的鄉(xiāng)村小學(xué)、教育點(diǎn)，一律給予撤銷式合并，農(nóng)村教育管理體制由原來的“三級辦學(xué)兩級管理”改為以縣為主。隨后，農(nóng)村“撤點(diǎn)并校”工作在中國大地快步推進(jìn)。大力度的撤并“麻雀校”和集中辦學(xué)使農(nóng)村教育出現(xiàn)了新亮點(diǎn)，如：一定程度上集中了優(yōu)質(zhì)資源，保證了教育質(zhì)量，顯著擴(kuò)大了學(xué)校服務(wù)半徑和服務(wù)人口，特別是寄宿制對留守兒童、單親家庭兒童的積極作用突出。

但由于某些地方盲目搞集中辦學(xué)，也引發(fā)了許多矛盾和問題，十余年后的今天，這些問題日益凸顯：一是增加家長負(fù)擔(dān)。由于部分學(xué)校被撤銷，學(xué)生被迫轉(zhuǎn)校寄宿就讀，在伙食費(fèi)、交通費(fèi)等方面的開支明顯增加了，有些孩子由于家庭負(fù)擔(dān)不起被迫輟學(xué)；二是安全隱患大。家離學(xué)校較遠(yuǎn)而鄉(xiāng)下又缺乏理想的交通工具，存在很大安全隱患；三是孩子生活難自理。寄宿就讀的小學(xué)生年紀(jì)尚小，生活能力差，自護(hù)自救的能力更差。

我國農(nóng)村特別是貧困地區(qū)的義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r不容樂觀已是毋庸置疑的事實(shí)。這必然給農(nóng)村孩子，特別是貧困地區(qū)和貧困家庭的孩子帶來基礎(chǔ)教育上的不公，有悖憲法中平等保障公民受教育權(quán)的精神。

要保障農(nóng)村人口平等受教育權(quán)，首先應(yīng)對憲法中受教育權(quán)的性質(zhì)、義務(wù)主體及其內(nèi)容有完整而準(zhǔn)確的認(rèn)識。多數(shù)的學(xué)者認(rèn)為，受教育權(quán)的義務(wù)主體是特定的，即國家。但我們認(rèn)為受教育權(quán)兼有自由權(quán)和社會(huì)權(quán)的性質(zhì)，因此，從自由權(quán)的角度看，任何主體都是受教育權(quán)的義務(wù)主體，負(fù)有消極的不侵害或妨礙他人受教育權(quán)享有的義務(wù)。同時(shí)，我們認(rèn)為農(nóng)村人口受教育權(quán)的義務(wù)主體還應(yīng)包括社會(huì)，其中尤其是城市和發(fā)達(dá)地區(qū)人口。這是因?yàn)椋覈L期實(shí)施的是犧牲農(nóng)村支持城市的發(fā)展戰(zhàn)略。從權(quán)利義務(wù)一致的角度考量，城市和發(fā)達(dá)地區(qū)人口有義務(wù)反哺農(nóng)村人口。在關(guān)于《義務(wù)教育法（草案）》的說明中，義務(wù)教育被界定為國家、社會(huì)、學(xué)校、家庭必須予以保證的國民教育。”也可說明，農(nóng)村人口受教育權(quán)不僅是國家的義務(wù)，也應(yīng)是全社會(huì)的義務(wù)。但我國立法和實(shí)踐從未明確社會(huì)對于農(nóng)村人口受教育權(quán)保障的義務(wù)主體，更未為此制定相對明細(xì)可行的制度性規(guī)范，這不能不說是我國立法認(rèn)識上的缺失。

受教育權(quán)具有社會(huì)權(quán)性質(zhì)，其突出特點(diǎn)是政府的職能由消極防御變?yōu)榉e極作為，以提高公民的福祉，因此被稱為“積極權(quán)利”。社會(huì)權(quán)的法律化就是要為社會(huì)權(quán)的落實(shí)確定“實(shí)施細(xì)則”，具體規(guī)定權(quán)利主體、內(nèi)容、行使方式和程序、相應(yīng)的義務(wù)主體、義務(wù)內(nèi)容以及救濟(jì)程序等。就受教育權(quán)而言，其內(nèi)容應(yīng)大致包括受教育機(jī)會(huì)權(quán)、受教育條件權(quán)、和公正評價(jià)權(quán)。與此對應(yīng)，國家應(yīng)承擔(dān)三項(xiàng)義務(wù)，即尊重、保護(hù)和實(shí)施受教育權(quán)。其中尊重義務(wù)就是要求政府放棄干涉，尊重受教育者選擇教育機(jī)構(gòu)的自由，避免有礙行使受教育權(quán)的措施的出現(xiàn)。保護(hù)義務(wù)要求政府采取必要的措施保護(hù)受教育權(quán)免受其他個(gè)人或團(tuán)體的侵害，如保證學(xué)校在入學(xué)等方面不采取歧視做法。實(shí)施義務(wù)要求政府采取積極措施以便受教育者行使受教育權(quán)，它要求國家設(shè)置各種學(xué)校和教育機(jī)構(gòu)，確立獎(jiǎng)學(xué)金和助學(xué)金制度，提供充足適合的師資和設(shè)施，制定完善科學(xué)的教學(xué)標(biāo)準(zhǔn)等。

而由于國家作為義務(wù)主體的特殊性，因此國家義務(wù)最終應(yīng)落實(shí)在：立法上對農(nóng)村人口受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供具體規(guī)范和保障措施；在行政管理上保障教育資源的公平分配和農(nóng)村人口受教育權(quán)的實(shí)際享有；在司法上為農(nóng)村人口提供其受教育權(quán)受害時(shí)的訴求渠道和及時(shí)矯正機(jī)制。但毋庸諱言，當(dāng)前國家對于保障農(nóng)村人口受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)中都沒有完全履行其應(yīng)然義務(wù)。

就立法而言，我國長期采用的是政策指令而非建章立制的方式，教育法律體系中必不可少的教育財(cái)政法長期缺位。由于缺乏法律制度的規(guī)范，政策的實(shí)施容易隨著領(lǐng)導(dǎo)人或其意志的改變而改變。同時(shí)，由于缺乏立法的嚴(yán)謹(jǐn)論證和制度公平的保障，使得教育資源出現(xiàn)分配不公平、不平等的狀況，尤其是使農(nóng)村人口在獲得受教育的機(jī)會(huì)以及教育資源上不平等。

就司法而言，一方面由于政府對農(nóng)村人口受教育權(quán)的管理大都表現(xiàn)為抽象行政行為，而抽象行政行為具有不可訴性，因此農(nóng)村人口在其受教育權(quán)受到侵害時(shí)不能以訴訟方式進(jìn)行維權(quán)。另一方面，由于我國沒有專門的憲法保障監(jiān)督機(jī)關(guān)，也未能將侵害農(nóng)村人口受教育權(quán)納入違憲審查的審查范圍。這導(dǎo)致了農(nóng)村人口受教育權(quán)名為憲法權(quán)利，實(shí)際卻淪為理論上的權(quán)利，無法獲得現(xiàn)實(shí)保障。

因此，要為農(nóng)村人口受教育權(quán)的實(shí)現(xiàn)提供憲法保障機(jī)制，國家和社會(huì)都應(yīng)切實(shí)履行其應(yīng)然義務(wù)。

（作者：河北大學(xué)政法學(xué)院憲法學(xué)與行政法學(xué)專業(yè)碩士研究生）

參考文獻(xiàn)：

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[3]中國青年報(bào)：《地方政府盲目撤點(diǎn)并校 漠視受教育者權(quán)益引發(fā)諸多問題》，2011