地方政務服務中心改革創新的對策研究

摘 要 政務服務中心作為政府管理和服務方式創新實踐的排頭兵、服務型政府建設的橋頭堡和突破口，在推進行政審批制度改革、推動政務公開、提高政府工作效率方面取得了初步成效。但政務服務中心是地方政府公共服務的一種新形式、新手段，在其發展過程中面臨許多共性的問題，這些問題的存在導致中心的存在意義受到質疑。本文以第六屆“中國地方政府創新獎”的獲獎單位之一——海南省人民政府政務服務中心的建設與運行情況為典型個案，通過對該中心的運行情況及創新實踐的實證分析，探索目前地方政務服務中心改革發展的新途徑。

關鍵詞 政務服務中心 政府創新 審批制度改革 服務型政府

中圖分類號：D632.1 文獻標識碼：A

一、海南省人民政府政務服務中心的發展現狀

（一）海南省人民政府政務服務中心的設立背景。

隨著服務型政府建設的推進和行政審批制度改革的深化，政務服務中心在全國范圍內蓬勃發展。海南省人民政府政務服務中心于2008年7月1日正式成立并投入運行。海南省人民政府政務服務中心的設立有其特殊背景。

近年來，海南省在正確把握省情的基礎上，努力尋求海南經濟發展的新突破。通過建設國際旅游島，支持海口、洋浦、澄邁、東方等四個省級出口基地建設，加快東方邊貿城建設，以洋浦開發區、東方工業園為重點大力培育戰略性新興產業，發展大企業集團等發展戰略使海南實現了整體跨越式發展。同時也拓展了海南對外開放的廣度，使海南的國際化形象和特征更加清晰。海南特色經濟結構的構建對政府管理方式也是一次革命，它必然要求對現行管理理念、管理體制按照國際化要求進行改革，以實現與國際對接。改革行政審批制度，簡化審批程序，規范審批行為，提高政府效率勢在必行。

（二）海南省人民政府政務服務中心的發展現狀。

海南省人民政府政務服務中心是海南省省級綜合政務服務平臺，目前共有34個省直和中央駐瓊部門進駐中心，進中心公開統一辦理的行政許可及非行政許可審批事項達1240項。中心設置窗口107個，工作人員200余名。截止至2012年6月13日，中心累計辦件量420703件 。中心以“為人民服務，受人民監督，讓人民滿意”為宗旨，把“公開、便民、高效、規范、廉潔”作為工作方向，努力為人民群眾提供“優質高效快捷”的“一站式”服務。

目前中心在功能設置上主要由進駐的34個省直和中央垂直管理部門承辦行政審批事項和社會公共服務事項，并按照省政府的相關規定，負責對政府投資建設項目和政府采購項目的招標投標活動實施監督并提供服務。通過在進駐部門中推行行政審批權相對集中改革，進一步強化大廳各部門窗口的辦事職能，再造審批流程，壓縮辦事時限，積極推進行政效能、服務質量、服務水平全面提升 。

二、海南省人民政府政務服務中心的創新實踐

2008年以來，海南省人民政府服務中心積極探索為人民群眾提供“優質高效快捷”的“一站式”服務的新路子，具體在以下幾個方面進行了有益的創新實踐。

（一）創新體制——行政審批“三集中”。

中心成立以來，全面推進行政審批“三集中”，科學配置審批權，實現了由各部門分散、封閉辦理向集中公開辦理的轉變。行政審批“三集中”是指審批事項集中、審批權力集中、審批人員集中。

審批事項集中是指審批事項向行政審批辦公室集中。在不改變省直部門對政務服務項目的法定許可審批、許可審批主體資格和不增加編制的情況下，各廳局設立專門的行政審批辦公室，將原來分散在各處室辦理的審批事項向行政審批辦公室集中，其他處室不再具有審批職能。

審批權力集中是指審批權力向“首席代表”相對集中。按照“集中受理、授權充分”的原則，由政府部門主要領導（即行政首長）授權，將分散在各分管領導和業務處室的審批權力向行政審批辦公室主任（即首席代表）相對集中，使其能夠即審即辦。

審批人員集中是指行政審批辦公室以及工作人員整建制向中心大廳集中。將原先分屬于34個省直和中央駐瓊部門的行政審批辦公室及首席代表集中進駐中心大廳辦公，做到審批人員不變地點變，審批事項不變機制變，審批職能不變方式變，實現大廳以外無審批。

（二）創新模式——“一站式”運行模式。

中心堅持“一站式”運行模式，積極創新政務服務方式。中心審批實行“一個中心對外、一個窗口受理、一次性告知、一條龍服務、一次性收費、限時辦結”的“一站式”運行模式。

推行及時辦理制，實現一次性辦結。對于程序簡便，審批材料齊全的事項，實行“窗口人員受理審查，首席代表核準”的一審一核制，即收即辦。

推行首問負責制，實現一個窗口受理。對涉及兩個或兩個以上部門辦理的事項，第一個受理窗口為“首辦窗口”，由其聯合、協調相關部門辦理，并負責最后送達辦結件。

推行服務承諾制，實現一次性告知。對依照相關法律法規不能辦理的或材料不齊全的事項，當場一次性告知不能辦理的理由或需要補齊的材料。對程序復雜的特殊事項需按《行政許可法》規定的審批時間承諾辦結。

推行并聯審批制，實現一條龍服務。對于重大審批項目，由中心統一協調，實行“一次受理，一表式辦理”的并聯審批制。同時，按照“窗口開票、銀行收款、財政統管”的模式，審批項目的相關收費一律集中在中心的銀行窗口進行，實現一次性收費。

（三）創新管理——抓黨務促政務。

中心堅持著力抓好黨建工作，抓黨務促政務，突破行政管理瓶頸，激發中心工作人員的內在動力。

首先，明確了中心的特殊管理體制，健全黨的組織，統一管理。中心工作人員的行政隸屬關系在原單位不變，其黨團組織關系臨時遷入省政務中心，對能力強、工作突出的干部，中心黨組積極向其各單位黨組及省委組織、人事部門推薦。成立基層黨支部，完善黨建工作制度，建立中心黨員長效學習機制，建設“學習型政務中心”。

其次，深化創先爭優活動。積極開展為民服務創先爭優活動，堅持按照“亮、創、比、評、改”活動要求，評選為民服務品牌，做好群眾評議工作，切實使創先爭優活動成為群眾滿意工程。抓好典型培樹，加大宣傳力度，發揮先進典型的示范引領作用。

（四）創新技術——信息技術平臺建設

中心充分利用現代信息技術，著力打造公開透明的政務服務平臺。首先，實現網上行政許可審批。省、市（縣）兩級政務服務中心行政審批聯網，實行網上申報、辦結、查詢等在線政務服務，形成窗口受理辦理、省政務服務中心協調督辦、網上運行反饋、信息平臺轉換的機制。其次，實行全過程實時監控電子監察。電子監察信息平臺由視頻監控、招投標網絡系統和許可審批網絡體系構成，具有實時監控、預警糾錯、績效評估等功能，為中心的規范運行提供保障。再次，大力推進電子政務公開。將所有進駐中心的審批事項、審批流程等進行網上公示，便于跟蹤審批動態。通過設置觸摸查詢機、發送手機短信等方式，向社會發布地方政策法規，通知公告等。實現審批項目、辦事程序、申報材料、審批依據、承諾時限、收費標準“六公開”，使審批更加透明高效。

三、深化地方政務服務中心改革的途徑

海南省政府政務服務中心通過多方面的創新實踐，取得了良好的運行成效。這些創新實踐具有重大的現實意義和推廣價值。在此創新實踐的基礎上，總結出目前地方政務服務中心改革發展的新途徑。

（一）政治途徑。

1、以建設服務型政府目標。

近年來，黨中央與國務院提出了建設服務型政府的目標，推進行政審批制度改革，是當前我國建設服務型政府的一項重要內容。建設服務型政府就是要將管理寓于服務，政務服務中心的生命力在于服務群眾，真正方便群眾。同時，切實轉變政府職能是政務服務中心持續發展的源動力。要繼續深入貫徹行政許可法，進一步精簡和規范行政審批事項，簡化審批程序。隨著政府服務功能的回歸和審批逐步減少，行政服務中心應當由現在的以行政審批服務為主，向提供綜合服務方向轉變，打造政府面向社會公眾的綜合服務平臺。

2、與行政管理體制改革協調推進。

政務服務中心改革作為我國行政管理體制改革系統的一個子系統，是行政管理體制改革的重要內容，也是其他各項改革得以順利進行的重要推動力，其改革成效對行政管理體制改革全局具有重要影響。因此，政務服務中心的改革要同行政管理體制改革的頂層設計框架相聯系，認真分析二者之間的辯證關系。海南省在這方面先行先試，以省政務中心為載體，推行“三集中”改革，為我國的行政審批制度改革闖出了“海南模式”，較好地履行了“改革開放排頭兵”的職責，也為探索行政管理體制改革做出了重大貢獻。

（二）法律途徑。

1、明確政務服務中心的法律性質和定位。

目前，我國政務服務中心建設還處于探索階段，政務服務中心在立法上存在較大缺口，政務服務中心的性質與地位、職責與權限、內部機構的設立與變動、與其他行政機關的關系、基本工作程序與制度、法律責任等，都缺乏法律依據。這對于政務服務中心的規范運作和健康發展是不利的。因此，要完善立法，使政務服務中心的設立、運行走上法制化的軌道。

由于政務服務中心還是一個新生事物，出臺全國性的法律法規還需要不斷探索。因此，在國家層面上給予地方政務服務中心的發展以明確的階段性政策指導是一個可行的替代方案。中央政府應該要總結各地政務服務中心在實踐中的共性問題和創新經驗，提供針對性地政策性指導。同時，各地要結合地方實際，制定地方性法規和政府規章等地方性法律文件，這對于確定行政服務中心的職能和地位具有很強的現實意義。

2、加強政務服務中心的規范化建設。

目前，我國各地政務服務中心在名稱、服務內容、運行體制等方面極度混亂，管理上具有強烈的人治色彩。這種局面往往使行政服務中心淪落為形象工程、面子工程、首長工程。因此必須加強各地政務服務中心的規范化建設，使其更好地為行政相對人提供便捷高效的服務，實現職能明確、行為規范、運轉科學、制度健全、工作高效的目標。

（三）管理途徑。

1、推進行政審批流程再造。

建立政務服務中心，并不是簡單的“部門集中”，不僅是“物理變化”，更是一個“化學變化”。要深入推進行政審批流程再造，使中心內各部門的相關業務成為一個有機整體，充分發揮中心的集聚整合作用。海南省政府政務服務中心通過全面推行的行政審批“三集中”，即審批事項、權力、人員集中，科學配置審批權。其優勢有以下幾個方面：首先，正確處理了審批辦公室（“前臺”）與業務處室（“后臺”）的關系，解決了審批辦公室“只掛號不看病”的問題；其次，正確處理了職能部門領導與首席代表之間的關系，準確把握部門領導對首席代表的授權程度，有效防止了“打得了小鬼，打不了大鬼”的現象；將公眾普遍關心、與企業群眾等服務對象利益密切相關的關鍵性審批權授權到位，避免出現首席代表前臺表演、部門領導后臺操控的審批“雙簧戲”，確保了行政審批工作的權責一致；再次，正確處理了體制內權力調整與“簡政放權”之間的關系，實現了“三集中”與“還權于民”的有機統一。

2、針對人員管理的“二元結構”，創新管理措施。

由于政務服務中心在人員構成和人員管理上的“二元結構”普遍存在，探索創新管理措施顯得意義重大。海南省政府政務服務中心堅持著力抓好黨建工作，抓黨務促政務，突破了行政管理瓶頸。首先，明確了中心的特殊管理體制，健全黨的組織，統一管理，成立基層黨支部，完善黨建工作制度，建立中心黨員長效學習機制，建設“學習型政務中心”。其次，深化創先爭優活動，切實使創先爭優活動成為群眾滿意工程。

3、樹立公共服務理念，加強中心文化建設。

政務服務中心是展示政府形象的窗口，塑造政務服務中心文化，樹立公共服務理念，能夠為政務服務中心的有效管理提供軟件保障。首先，建立健全以“客戶關系管理”為導向的中心工作人員培訓體系，開展行政倫理、業務素質、公關禮儀等方面的教育與培訓，提高其業務水平和服務能力水平。其次，要通過制度規范、績效考核及爭先創優等，激發中心工作人員的積極性與創造力，持續改進工作質量，轉變工作作風。再次，要加強政務服務中心文化建設，通過各種方式增強中心的凝聚力，塑造中心文化。通過以上的措施，引導政務服務中心工作人員增強服務意識，樹立 “以人為本”的服務理念，改善服務方式，提高服務效率，增強服務能力，塑造和諧親民的中心形象。

4、加快電子政務建設。

在政務服務機構建設過程中，電子政務建設成為具有革命意義的管理創新。電子政務是支撐政務服務中心發展的重要基石，也是適應世界電子化政府發展潮流的重要舉措。首先，電子政務強調動態的政務處理，強調在政務處理中政府與其他主體的交流互動；其次，政務服務中心電子政務的最高階段就是網上審批，網上審批被稱為陽光下的透明操作。因此，公開行政、透明行政、監督行政、服務行政、依法行政等理念在電子政務的不斷發展中得到彰顯。各地政務服務中心都應加快建設有集中服務的政務大廳及中心互聯網站、黨政網站和中心辦公區域網，實現行政許可和行政審批信息的網上公開和網上監督。“一廳三網”的建設，大大提高了地方政府政務信息化和政務公開水平，而且也大大提高了政務服務中心的工作效率和服務質量，為構建較強回應力、高服務品質的服務型政府起到良好的促進作用。

（作者單位：謝璐琳， 北京林業大學人文社會科學學院；張喆，北京林業大學經濟管理學院）

注釋：

海南省人民政府政務服務中心網站： http：//www.hizw.gov.cn/，2012年6月13日.

中國政府創新網：http：//www.chinainnovations.org/Item/35375.aspx.

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