公共危機(jī)的府際合作治理研究

摘 要 近年來，國內(nèi)外公共危機(jī)的頻繁發(fā)生，影響范圍也越來越廣。鑒于政府在公共危機(jī)治理中的主導(dǎo)作用，有關(guān)公共危機(jī)的府際合作治理成為研究熱點(diǎn)，許多學(xué)者對(duì)其進(jìn)行了研究。本文通過對(duì)公共危機(jī)、府際合作的概念進(jìn)行梳理，總結(jié)國內(nèi)外的府際合作類型和當(dāng)前公共危機(jī)府際合作治理存在的困境，提出要?jiǎng)?chuàng)新公共危機(jī)的府際合作治理模式。

關(guān)鍵詞 公共危機(jī) 府際合作治理 困境 制度創(chuàng)新

中圖分類號(hào)：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

在當(dāng)今這樣一個(gè)危機(jī)頻發(fā)的時(shí)代，公共危機(jī)事件屢見不鮮，涉及范圍越來越廣，影響力、危害性也越來越大。政府作為公共事務(wù)的主要管理者在應(yīng)對(duì)公共危機(jī)時(shí)需要進(jìn)行府際合作治理，使中央與地方、地方與地方共同建構(gòu)政策網(wǎng)絡(luò)，逐步發(fā)展為一種網(wǎng)絡(luò)的治理。作為新的研究熱點(diǎn)，許多學(xué)者紛紛著手研究公共危機(jī)的府際合作治理。對(duì)現(xiàn)有的這些研究進(jìn)行梳理，發(fā)現(xiàn)其中的不足，有利于更好地把握最新研究動(dòng)態(tài)和發(fā)展趨勢(shì)，創(chuàng)新公共危機(jī)府際合作治理。

一、相關(guān)概念的界定：公共危機(jī)與公共危機(jī)府際合作治理

20世紀(jì)60年代初，危機(jī)管理理論作為一門獨(dú)立學(xué)科開始學(xué)術(shù)界出現(xiàn)，史蒂芬·菲克、羅森塔爾等人為西方公共危機(jī)管理理論體系的奠基做出重要的貢獻(xiàn)。美國學(xué)者查爾斯·赫爾曼是最早將危機(jī)引入社會(huì)研究領(lǐng)域的學(xué)者。之后，美國學(xué)者羅森塔爾提出危機(jī)是一種對(duì)社會(huì)基本結(jié)構(gòu)和核心價(jià)值觀造成嚴(yán)重威脅，具有高度的不確定性和時(shí)間壓力，并需要做出關(guān)鍵性的決策 。我國學(xué)者張成福認(rèn)為，危機(jī)是一種緊急事件或緊急狀態(tài)，要求政府和社會(huì)采取特殊的措施加以應(yīng)對(duì) 。鐘健夫指出，“凡涉及公共安全的危機(jī)就是公共危機(jī)” 。另有學(xué)者認(rèn)為，“公共危機(jī)是指由于內(nèi)部或外部高度不確定的變化因素，對(duì)社會(huì)共同利益和安全產(chǎn)生嚴(yán)重威脅的一種危急境況和緊張狀態(tài)” 。李燕凌等認(rèn)為，“公共危機(jī)是指對(duì)社會(huì)公眾具有巨大現(xiàn)實(shí)或潛在危險(xiǎn)危害或風(fēng)險(xiǎn)的事件” 。

綜合以上觀點(diǎn)，能夠發(fā)現(xiàn)公共危機(jī)的一些特性，即突發(fā)性、衍生性、破壞性、持續(xù)性、影響重大等，并對(duì)社會(huì)公共利益造成威脅或已造成損失的。這些基本特征都要求政府及其它社會(huì)主體采取措施的狀態(tài)或事件，因此，公共危機(jī)的一個(gè)重要的內(nèi)涵就是政府對(duì)公共危機(jī)的有效治理，公共危機(jī)管理也是現(xiàn)代政府的重要職能和義不容辭的責(zé)任。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地區(qū)與地區(qū)之間的關(guān)系越來越緊密，一旦公共危機(jī)發(fā)生是不可能按照地區(qū)行政區(qū)域劃分進(jìn)行演變和擴(kuò)散的。現(xiàn)代危機(jī)的本質(zhì)特征就是跨界性 ，行政區(qū)行政的條塊化管理與公共危機(jī)的跨界性在邏輯上就存在錯(cuò)配。因此在對(duì)公共危機(jī)的有效治理中需要進(jìn)行府際合作。

20 世紀(jì)八九十年代以來，西方出現(xiàn)了府際合作治理理論。府際合作是不同的政府及其部門，以及經(jīng)授權(quán)履行政府職責(zé)的其他組織之間以相互需要為基礎(chǔ)、以“平等”的身份展開的各種形式的合作，其治理主體為政府及其部門等 。強(qiáng)調(diào)競(jìng)爭(zhēng)與顧客導(dǎo)向的市場(chǎng)模式，國家或政府部門在治理過程中其關(guān)鍵作用但不是支配性作用。府際合作可以是縱向的，即參與合作的各政府（包括中央和地方）暫時(shí)摒棄官僚制下各自的等級(jí)進(jìn)行“平等”合作，也可以是橫向合作，同級(jí)政府間及其部門間合作、各級(jí)政府及其部門間縱橫交錯(cuò)合作 。本文所指的公共危機(jī)府際合作治理，就是在中央政府與地方政府合作、地方政府與地方政府合作對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行治理。

二、公共危機(jī)的府際合作治理模式

（一）國外的公共危機(jī)府際合作治理模式。

在歐美的大都市地區(qū)，中心城市周邊的市、鎮(zhèn)行使獨(dú)立的自治權(quán)。由于一些公共物品供給及公共危機(jī)治理需要跨越自治市、鎮(zhèn)的管轄區(qū)合作進(jìn)行。出于對(duì)跨轄區(qū)治理和大都市區(qū)范圍內(nèi)的橫向合作需求，組建統(tǒng)一的大都市區(qū)政府提上議程。大都市區(qū)政府在整個(gè)都市區(qū)范圍內(nèi)行使類似地方政府的整個(gè)職能；而自治的地方政府的主要職能包括規(guī)劃、消防、治安等。在公共危機(jī)治理中，通過危機(jī)管理行政區(qū)對(duì)區(qū)域內(nèi)的公共危機(jī)進(jìn)行管理。如1889至1895年間，馬薩諸塞州議會(huì)創(chuàng)設(shè)了大都市區(qū)污水處理行政區(qū)，以服務(wù)于波士頓市及其周邊地區(qū) 。

但隨著中心城區(qū)周邊地區(qū)公共服務(wù)及危機(jī)管理能力的提升以及民眾崇尚地方自治，選民普遍不支持。即使是新區(qū)域主義者也意識(shí)到大都市區(qū)政府，在很大程度上只是一種期望和夢(mèng)想 。為了協(xié)調(diào)區(qū)域一體化的發(fā)展和民眾的自主訴求，政府間合作實(shí)施跨區(qū)域治理。主要有以下兩類：

一種是政府聯(lián)合協(xié)會(huì)模式。通過設(shè)置各城市政府間協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，重點(diǎn)對(duì)具有明顯跨界需求的公共事務(wù)進(jìn)行協(xié)調(diào)，以解決城市之間較為突出的矛盾與問題。這是一種城市聯(lián)合管理與協(xié)調(diào)體系，而非城市政府結(jié)構(gòu)的聯(lián)合體。政府聯(lián)合協(xié)會(huì)模式對(duì)減少城市分治有良好作用，但由于缺乏威信和權(quán)力，難以解決區(qū)域出現(xiàn)的比較尖銳的矛盾。

另一種是特別管理區(qū)政府。國外各地方政府之間為了某種共同的行政上的目的， 將各自的全部或局部區(qū)域合并成履行某一特別職能的管理區(qū)。這種模式是多中心體制下的都市區(qū)組織管理模式，如美國加利福尼亞的“大氣質(zhì)量特別管理區(qū)”。 特別管理區(qū)政府模式的組織結(jié)構(gòu)較為簡(jiǎn)單、反應(yīng)快、民眾參與積極性高，但由于職能單一無法協(xié)調(diào)各地方政府合作時(shí)產(chǎn)生的利益沖突。

（二）國內(nèi)的公共危機(jī)府際合作治理模式。

當(dāng)前國內(nèi)公共危機(jī)府際合作主要有“府際契約”、“對(duì)口支援”等，以“府際契約”形式為主。在政府主導(dǎo)的區(qū)域合作模式下，地方政府是區(qū)域合作的主要參與方，通過簽訂各種形式的政府間契約如“規(guī)劃綱要”、“合作框架協(xié)議”等來推動(dòng)政府間合作的一種區(qū)域行政方式 。通常區(qū)域內(nèi)各地方政府通過簽訂“府際契約”以加強(qiáng)經(jīng)貿(mào)聯(lián)系，在建立合作關(guān)系后再根據(jù)實(shí)際情況簽訂公共危機(jī)的合作協(xié)議對(duì)區(qū)域內(nèi)公共危機(jī)進(jìn)行管理。如長(zhǎng)三角三省市簽署《江、浙、滬傳染病聯(lián)防聯(lián)控工作協(xié)議》，泛珠三角地區(qū)簽訂《泛珠三角區(qū)域安全生產(chǎn)合作協(xié)議》等。但近年來隨著我過環(huán)境保護(hù)、應(yīng)急管理等問題越來越受重視，各地方政府開始為公共危機(jī)專門簽訂合作協(xié)議。“對(duì)口支援”則是在中央政府的支持領(lǐng)導(dǎo)下，未受危機(jī)影響的地方對(duì)受危機(jī)影響的地方進(jìn)行無償援助。在汶川地震后的災(zāi)后重建中，這種模式被廣泛應(yīng)用。黨中央、國務(wù)院提出提出“一省幫一重災(zāi)縣”的對(duì)口支援機(jī)制，并出臺(tái)《汶川地震災(zāi)后恢復(fù)重建對(duì)口支援方案》。

三、公共危機(jī)府際合作治理的困境

國內(nèi)外政府雖然對(duì)公共危機(jī)的府際合作治理做了許多嘗試，也取得了一些成就，但合作中的各種困境一直是困擾運(yùn)用府際合作對(duì)公共危機(jī)進(jìn)行有效治理的難題。

一是缺乏相關(guān)的法律法規(guī)和完善的合作規(guī)則。從法律層面來看，我國法律中鮮有規(guī)定公共危機(jī)管理中的地方政府間合作問題。法律只規(guī)范了各級(jí)政府管理其轄區(qū)范圍內(nèi)的事務(wù)，對(duì)于上級(jí)機(jī)關(guān)或中央政府在跨域公共危機(jī)中的責(zé)任、地方政府合作機(jī)制的建立、權(quán)利與責(zé)任分擔(dān)等問題沒有談及。在合作規(guī)則方面，由于我國政府間的共識(shí)達(dá)成大多是靠地方領(lǐng)導(dǎo)人的承諾來保障而導(dǎo)致這種共識(shí)缺乏法律效力和穩(wěn)定性，一旦地方領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)變動(dòng)容易使合作機(jī)制喪失效力 。在地方政府合作問題上，由于我國缺乏相應(yīng)的法律和合作規(guī)則，這將阻礙其合作的進(jìn)程。

二是體制不健全，條塊分割嚴(yán)重，尚未建立制度化的府際合作治理機(jī)制。由于中央政府集中了太多權(quán)力，形成了‘條條’專政，使得中央政府在與地方政府難以進(jìn)行“平等”的府際合作。同時(shí)這些條條又軟弱無力，中央的管理權(quán)威嚴(yán)重流失，從而形成‘塊塊各自為政’的現(xiàn)象，在公共危機(jī)的管理中難以形成合力，條塊分割的行政區(qū)行政與公共危機(jī)的跨界性存在邏輯錯(cuò)配。在公共危機(jī)的府際合作中沒有有效的政策或制度保障，也沒有建立專門的組織機(jī)構(gòu)，其決策、執(zhí)行機(jī)制也未形成，使得府際合作治理行為難以達(dá)成。

三是公共危機(jī)府際合作中利益博弈的困境。利益是推動(dòng)各級(jí)政府走向合作的根本原因，但在實(shí)踐中如何整合不同政府的利益訴求以現(xiàn)實(shí)彼此之間的合作進(jìn)而滿足彼此之間需要的目的是府際合作中的關(guān)鍵問題。地方政府具有理性“經(jīng)紀(jì)人”屬性，在利益博弈中有嚴(yán)重的短期性、局部性，影響區(qū)域內(nèi)資源的整合以及整體利益的實(shí)現(xiàn)，進(jìn)而無法達(dá)到帕累托最優(yōu)，都想“搭便車”，追求利益最大化。各地方政府間的利益博弈導(dǎo)致合作陷入困境 。

四是公共危機(jī)的府際合作治理研究范圍較窄。府際合作治理是公共危機(jī)應(yīng)對(duì)機(jī)制中的重要內(nèi)容，但目前的研究主要集中在諸如水污染等的公共危機(jī)中對(duì)府際合作進(jìn)行研究，公共危機(jī)的府際合作治理研究的范圍較窄，還未引起學(xué)術(shù)界的足夠重視。

四、創(chuàng)新公共危機(jī)的府際合作治理模式

由于當(dāng)前的公共危機(jī)府際合作治理模式無法破解合作中的法律法規(guī)、體制、利益博弈等問題，因此需要通過解放思想、組織形式創(chuàng)新、體制創(chuàng)新等方式對(duì)合作模式進(jìn)行新的探索。

解放思想方面：個(gè)體的理性選擇往往使得集體的非理性。府際合作治理意味著治理思維的變革，代表著以合作為基礎(chǔ)“實(shí)現(xiàn)多贏府際關(guān)系模型” ，減少在公共危機(jī)的治理中地方政府的“自私自利”行為，在區(qū)域內(nèi)進(jìn)行府際合作協(xié)調(diào)。最終目的就是實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)各地方政府的共贏，實(shí)現(xiàn)整體利益和效用的最大化。要讓地方政府自主進(jìn)行府際合作就需要他們主觀上接受和重視公共危機(jī)的府際合作治理，通過培養(yǎng)“區(qū)域共贏”意識(shí)、樹立“整體性”治理理念。建立開放和合作的新地方主義。

組織形式創(chuàng)新方面：一是中央層面設(shè)立指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。在我國單一制的體制下，中央政府掌有巨大的權(quán)力、財(cái)力，使得中央政府與地方政府的“平等”合作難以進(jìn)行。同時(shí)，由于我國現(xiàn)在危機(jī)管理實(shí)行地方首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，地方政府在公共危機(jī)的府際合作中熱情不高。在中央層面設(shè)立公共危機(jī)的府際合作指導(dǎo)協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)制訂全區(qū)域的公共危機(jī)應(yīng)急管理機(jī)制、利益補(bǔ)償機(jī)制等，通過中央機(jī)構(gòu)的參與與財(cái)政轉(zhuǎn)移支付有助于構(gòu)建中央與地方合作治理公共危機(jī)新途徑，同時(shí)由于地方政府為得到中央政府“褒獎(jiǎng)”、不敢違背中央政府命令等因素也促使了府際合作的進(jìn)行。二是加強(qiáng)橫向間政府合作。通過健全地方政府公共危機(jī)的府際治理有關(guān)機(jī)構(gòu)設(shè)置、完善法律法規(guī)和加強(qiáng)地方政府應(yīng)急管理財(cái)政資源體系建設(shè)的方式，明確公共危機(jī)的治理中參與合作的地方政府職責(zé)，規(guī)范權(quán)力、財(cái)力的使用。通過建立日常的信息流通、溝通機(jī)制和公共危機(jī)應(yīng)急管理基金的建立，危機(jī)中的合作應(yīng)急控制機(jī)制，善后階段的互助機(jī)制，確保公共危機(jī)治理中聯(lián)合應(yīng)對(duì)管理、利益補(bǔ)償協(xié)調(diào)和物資的保障。三是新型組織形式的培養(yǎng)。通過非政府組織在區(qū)域內(nèi)的發(fā)展，加強(qiáng)地區(qū)間的合作；地方媒體的廣泛合作，加強(qiáng)培養(yǎng)民眾的危機(jī)處理能力，培育府際間協(xié)調(diào)治理的社會(huì)資本。

體制創(chuàng)新方面：一是通過推動(dòng)相關(guān)法律法規(guī)的出臺(tái)，完善 “府際合作”的法律制度和權(quán)責(zé)體系.奠定公共危機(jī)狀態(tài)下的法律制度基礎(chǔ)；制定符合地方實(shí)際情況的區(qū)域性的應(yīng)急管理法來詳細(xì)規(guī)范在危機(jī)中區(qū)域內(nèi)各地方政府間的關(guān)系，以保障政府合作在危機(jī)狀態(tài)下充分、有效地進(jìn)行。二是強(qiáng)化日常溝通機(jī)制。通過定期的、常態(tài)化的協(xié)調(diào)議事機(jī)制，打破區(qū)域內(nèi)各個(gè)城市政府彼此間的“信息隔離”，實(shí)現(xiàn)“信息共享”，通過“府際磋商”機(jī)制協(xié)調(diào)不同城市主體間在利益結(jié)構(gòu)上的差異，使得地方政府的合作形式從誘導(dǎo)性合作轉(zhuǎn)向自發(fā)性合作。

基金項(xiàng)目：湖南省研究生科研創(chuàng)新課題《重大突發(fā)性動(dòng)物疫情流行區(qū)域分布特征及其影響因素研究》CX2013B315

（作者：歐陽一帆，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，碩士研究生，研究方向：危機(jī)管理；王薇，湖南農(nóng)業(yè)大學(xué)公共管理與法學(xué)學(xué)院，博士在讀，公共事業(yè)管理系主任，講師，研究方向：公共危機(jī)管理）

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