淺談政府社會管理職能理論

摘 要 政府的社會職能是政府在實行管理體系過程中四大基本職能之一，在現階段已經發揮了越來越重要的作用，成為衡量一個政府是否合格的重要指標。主要體現在化解社會矛盾，調解收入分配，維護社會公正、社會秩序和社會穩定上承擔的職責和功能。因此認識與了解政府社會管理職能意義重大。

關鍵詞 理論研究 社會管理職能 研究進展

中圖分類號：D630 文獻標識碼：A

一、概述

政府職能作為最近非常熱門的一個詞條，近年來國內外有很多學者都對其進行了研究，大部分的學者都是從政府公共管理問題入手，但是政府職能又同時是一個動態的管理學范疇，在不同的社會發展階段有著不同的含義與內涵，總能形成與之相適應的政府職能體系。對于我國而言，隨著改革開放的大潮，全社會的全方面都得到了長足的進步，社會階層、結構甚至社會觀念產生了深刻的變遷。

在社會主義市場經濟條件下，政府的主要職能包括經濟調節、市場監管等等，做好政府的管理職能，對于提高政府的社會公信力，樹立政府的管理權威有著重大的作用。加強對政府社會管理職能的研究，是提高政府社會管理能力、構建和諧社會的前提。

二、社會管理相關理論研究進展

西方國家的社會管理理論走在了我們前面。社會管理理論在西方首先形成了相應的體系和系統。主要經歷了三個大的發展階段。第一階段是19世紀中葉，在西方發達國家經歷了一些大的社會矛盾與沖突之后，各國的管理者開始轉變自己的管理目標，追求社會和諧、均衡的社會秩序，從此管理學界內就認定了社會管理建設理論產生了。第二階段為20世紀30年代，西方資本主義發生了一次最為嚴重的金融危機，各國產生了大蕭條，從而來促使國家在管理活動聚焦于追求社會福利最大化，并采取措施來加強對社會領域的協調。第三階段是20世紀80年代以來，發達國家面對自己日益嚴重的財務危機和財政赤字，開始反思福利國家建設的理論，逐步加強了對社會公平的理論研究，形成對社會管理理論的重新反思與進一步的發展。

三、社會管理在中外理論界的理論淵源

（一）政府和市場的理論。

“看不見的手”市場在經濟發展中發揮了重要作用。作為資源配置重要手段的市場來講，并不是萬能的。也存在一些缺陷，也就是通常所講的市場失靈，即低收入者不能享受到市場的好處。政府則應發揮作用，彌補市場缺陷，運用補貼、稅收、擔保、懲罰等手段，來提供一些公共產品和公共服務，以此來對社會中的鄉鎮民眾給予提供良好的社會管理秩序和一定“補償”。

（二）公平與效率的理論。

公平意味著更合理地分配財富、收入和資源。公平與效率的關系就像蛋糕分配與做大的關系。一般理論認為，市場可以優化資源配置、提高生產效率、把蛋糕做大，但卻容易產生收入差距過大，難以合理均衡分配。在面對公平和效率的關系的時候，政府一定要通過稅收等手段和第二次分配社會財富達到社會公平，保證社會的穩定。

（三）“第三條道路”理論。

20世紀90年代以來，西方發達國家普遍采取了第三條道路理論，社會政策的重點發生了轉移。社會管理的各種政策主題是圍繞著國家、社會、社區、家庭、個人在福利中的地位和作用展開。“第三條道路”的福利思想包括的內容主要是：（1）在主張維護經濟自由的同時，把平等和社會正義當作與自由同樣重要的原則。（2）以爭取社會民主、經濟民主作為策略，把建立和發展社會保障制度作為實現社會正義的手段。通過建立社會保障制度，國家不再是維護資產階級利益的統治工具，而成為代表全體人民利益的“權力共同體”。（3）倡導積極的福利，主張用“社會投資型國家”來取代“福利國家”。要把更多的資源用于人力資本的投資方面；要重視公民社會的地位，同時依靠政府和公民社會雙方面的力量推動社會發展。

（四）社會主義初級階段理論。

鄧小平同志指出社會主義本質是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除二級分化，最終達到共同富裕。這要求我們一要解放、發展生產力，極大增加社會財富，二要實現社會公平與正義，激發社會活力，促進社會和諧。其二者相互促進、融為一體不可分割。”這要求在社會現實中，政府必須通過再收入分配和基本公共服務均等化的政策措施來促進社會和諧。

（五）社會治理理論。

治理一詞首先出自世界銀行1989年對撒哈拉以南非洲的研究報告，意為“控制、引導和操縱”，自從把治理引入到社會公共管理活動領域中，他有不同的含義，學者們的出發角度不一樣，對治理的界定也就不同。但是，對這一概念，最具權威和代表性的，是全球治理委員會的界定——“各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸種方法之總和。這是一個使相互沖突或不同的利益可以得到調和并且可以采取合作行動的持續的過程。它包括有權強迫人民遵守的正式的制度和政體，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式的制度安排。”根據我國學者陳振明的研究，他把龐雜的治理理論分成三種研究途徑。一是從政府管理的角度出發，主要側重從政府部門切入來理解在市場條件下的公共管理，主要包括了“最小國家的治理”、“新公共管理”和“善治”等提法。二是從公民社會的角度出發，指出治理是公民社會的“自組織網絡”，是公民社會部門在自主追求共同利益的過程中創造的秩序。三是從政府和公民的合作網絡的角度出發，重點是發揮第三部門（NGO）、私營部門與政府部門聯合起來，對于共同關心的集體問題，三者結合可以發揮重要的作用。

（作者單位：西北大學公共管理學院）

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