美國(guó)公款消費(fèi)為何錙銖必較

國(guó)內(nèi)的時(shí)事評(píng)論員面對(duì)像牛皮癬一樣頑強(qiáng)的公款吃喝現(xiàn)象時(shí)，常有“多見(jiàn)不怪”的無(wú)奈感，他們總是羨慕國(guó)外對(duì)公職人員吃喝行為的細(xì)節(jié)規(guī)定，其中最常被引用的制度之一就是美國(guó)的“牙簽規(guī)定”。

不過(guò)嚴(yán)格來(lái)講，牙簽規(guī)定針對(duì)的并非“公款吃喝”而是為防止“私款公用”，因?yàn)樗菫檎哂握f(shuō)者與國(guó)會(huì)議員打交道定的規(guī)矩。美國(guó)允許各種各樣有組織的利益集團(tuán)公開存在，也允許利益集團(tuán)通過(guò)游說(shuō)活動(dòng)向立法者和政府官員施加影響。但灰色交易總是與游說(shuō)如影隨形，19世紀(jì)30年代的“游說(shuō)大王”薩姆·沃德有句格言：“得到一個(gè)議員贊成票的辦法是通過(guò)他的胃。”

因此，為避免議員和官員在酒桌飯局中被說(shuō)客收買，國(guó)會(huì)多年來(lái)通過(guò)了一系列立法來(lái)限制此類社交活動(dòng)，其中最著名的就是2007年的“牙簽規(guī)定”。這條法律規(guī)定，企業(yè)或者行業(yè)的游說(shuō)者不得擺宴席請(qǐng)聯(lián)邦議員和官員吃飯，但可以請(qǐng)他們參加酒會(huì)。法案對(duì)酒會(huì)有三條規(guī)定：一是不得有正式飯菜；二是不得安排正式的餐桌和椅子，只能站在那里吃喝；三是酒會(huì)上所有的食品都只能用牙簽戳著吃，或用手指頭拿著吃，因此該法也被稱為“指頭食品立法”。

連站著還是坐著、用牙簽還是用刀叉都規(guī)定的這么死，有人羨慕美國(guó)的“官不聊生”，但難免也會(huì)有人懷疑這種“教條主義”實(shí)效究竟幾何，尤其是見(jiàn)慣了善于鉆制度空子的“聰明”官員之后。事實(shí)上，“牙簽規(guī)定”出臺(tái)后，華盛頓也出現(xiàn)了一定程度上的鉆空子行為，比如高檔餐廳中小點(diǎn)心生意火熱，其消費(fèi)總量和金額甚至超過(guò)正式的晚餐。但這并不能宣告“牙簽規(guī)定”的失效，因?yàn)閺目傮w效果上它的確剎住了華盛頓大擺宴席的風(fēng)氣。

事實(shí)上，無(wú)論世界上哪個(gè)國(guó)家，都沒(méi)有“完美無(wú)缺”的反腐敗制度。任何規(guī)定都有局限，任何程序都難免有bug，許多國(guó)人幻想的“治本之道”其實(shí)并不存在。比如，權(quán)力制衡和言論自由被一些人視作治理腐敗的仙丹，但為何身屬民主陣營(yíng)的印度腐敗卻很驚人？并不是說(shuō)權(quán)力制衡和言論自由不重要，而是說(shuō)只有這些并不夠。再結(jié)實(shí)的房子也要不斷修修補(bǔ)補(bǔ)。這個(gè)看起來(lái)怪怪的“牙簽規(guī)定”，其實(shí)在美國(guó)歷來(lái)的反腐敗立法中并不孤單。美國(guó)法律對(duì)公職人員的行為有著大量不厭其煩的嚴(yán)苛規(guī)定，不少規(guī)定甚至延伸到其家人身上，正是這些細(xì)節(jié)控制把權(quán)力限定在特定的跑道，防止越界。

比如，在公款接待上，美國(guó)地方政府官員的權(quán)限都有明文規(guī)定，即使市長(zhǎng)請(qǐng)吃飯也不能超出標(biāo)準(zhǔn)，各州具體的標(biāo)準(zhǔn)有所不同，加州是每人10美元，康涅狄格州則是每人9美元，超過(guò)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，就算行賄受賄。除嚴(yán)格的金額限制外，還要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序，包括在什么地方宴請(qǐng)、參加人數(shù)、每人的餐費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等等，都需要一一列清。而且，這類公務(wù)宴請(qǐng)必須用政府信用卡結(jié)算，與中國(guó)的報(bào)銷制度大相徑庭。

最為我們熟知的例子還是美國(guó)駐華大使駱家輝。駱家輝來(lái)華赴任時(shí)乘坐經(jīng)濟(jì)艙，著實(shí)讓我們議論了一番，有人贊揚(yáng)其節(jié)儉，有人責(zé)備其“做秀”，其實(shí)都想多了。美國(guó)《聯(lián)邦公務(wù)出行條例》上白紙黑字寫著14小時(shí)以內(nèi)一般只乘坐經(jīng)濟(jì)艙（不包括部長(zhǎng)等特殊人物），而且這14小時(shí)包括飛行時(shí)間和在機(jī)場(chǎng)的等候時(shí)間（國(guó)內(nèi)航班2小時(shí)，國(guó)際航班3小時(shí)）。公務(wù)員只有在特殊情況下才可乘坐商務(wù)艙，且需事先申請(qǐng)并得到上級(jí)和旅行審核部門的批準(zhǔn)。所以坐經(jīng)濟(jì)艙并不需要駱家輝想那么多，制度只提供了這一種選項(xiàng)。

2012年，駱家輝參加博鰲論壇時(shí)又被曝住不起會(huì)場(chǎng)套房，這也與他“窮”或“裝”完全無(wú)關(guān)。根據(jù)《聯(lián)邦公務(wù)出行條例》，官員出差前，都需要由所在部門安排出具體的行程。差旅費(fèi)方面，按照出差地的平均生活水平進(jìn)行報(bào)銷。根據(jù)2012年的具體規(guī)定，在中國(guó)的住宿標(biāo)準(zhǔn)分為31類，每個(gè)城市之間的差異很大。在北京的住宿標(biāo)準(zhǔn)為258美元一天，而海口則只有181美元一天。而本次博鰲論壇主辦方提供的套房豪華間報(bào)價(jià)為280美元，行政間為370美元。顯然是超過(guò)了美國(guó)政府對(duì)官員出行住宿標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定。駱家輝選擇與會(huì)場(chǎng)一水之隔的一家四星級(jí)酒店，也是不得不如此。

被規(guī)定好的不止是交通方式和報(bào)銷標(biāo)準(zhǔn)。政府的高級(jí)官員無(wú)論是因公還是因私搭乘飛機(jī)，其信息都將匯報(bào)給服務(wù)管理部門，并對(duì)公眾公開；官員所收受的禮物將等價(jià)抵消出差所產(chǎn)生的報(bào)銷費(fèi)用，如果超出，還要退還現(xiàn)金；對(duì)于報(bào)銷欺詐行為，將處以當(dāng)事人至少五年的監(jiān)禁。這些規(guī)定的目的，寫在美國(guó)《聯(lián)邦公務(wù)出行條例》的開頭：“使官員對(duì)自己的可支配額度一目了然”。

美國(guó)歷史上也曾有過(guò)腐敗泛濫的時(shí)期，直到“水門事件”后，才開始大規(guī)模進(jìn)行廉政法律制度建設(shè)。1965年頒布《政府官員及雇員道德操行準(zhǔn)則》，對(duì)各類高級(jí)官員及其配偶、子女的財(cái)產(chǎn)申報(bào)作了規(guī)定。1978年美國(guó)國(guó)會(huì)又頒布了《政府行為道德法》，該法規(guī)定在聯(lián)邦政府各系統(tǒng)內(nèi)建立個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并對(duì)政府官員離職后的從業(yè)行為做出了詳細(xì)規(guī)定。1989年，老布什政府又頒布了《政府道德改革法》，將官員離職后從業(yè)行為受限的范圍擴(kuò)大到國(guó)會(huì)議員和國(guó)會(huì)高級(jí)官員，對(duì)行政部門官員離職后行為的限制條款也作了修改，還規(guī)定中下級(jí)官員也要申報(bào)個(gè)人及親屬的財(cái)產(chǎn)。1992年，聯(lián)邦政府道德署頒布了《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》，在禮品、利益沖突、濫用職權(quán)、兼職、職外活動(dòng)等多方面做出了詳細(xì)規(guī)定，并附有大量實(shí)例。此外，1977年制定的《海外反腐敗法》，旨在禁止美國(guó)公司向外國(guó)政府公職人員行賄。

美國(guó)的反腐敗法律中給人印象深刻的一點(diǎn)就是大量精確的數(shù)字，比如前文提到的10美元、9美元的宴請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)，14小時(shí)以內(nèi)坐經(jīng)濟(jì)艙。此外還有許多例子，如：

對(duì)“合法游說(shuō)”和“影響力交易罪”的區(qū)分以數(shù)字為界：說(shuō)客招待某位議員，每次花費(fèi)在50美元以下，且一年內(nèi)的所有花費(fèi)不超過(guò)100美元，就是“合法游說(shuō)”，如果某次招待花費(fèi)超過(guò)了50美元，或者一年內(nèi)招待某位議員總花費(fèi)超過(guò)了100美元，就是“影響力交易罪”了。

對(duì)高級(jí)政府官員兼職的限制也都有數(shù)可查：每年從政府以外獲得的收入不得超過(guò)其年薪的一定比例數(shù)，總統(tǒng)提名的高級(jí)行政人員為15%，眾議員為30%，參議員為40%。

政府雇員接受禮物也有不可逾越的邊界——可以每次從一個(gè)來(lái)源接受未曾索取的、總的市場(chǎng)價(jià)值不超過(guò)20美元的禮物，但是從任何一個(gè)人獲得的單項(xiàng)禮物的總的市場(chǎng)價(jià)值每年不得超過(guò)50美元。

這些數(shù)字當(dāng)然都是人定的，是不是每個(gè)數(shù)字都完全科學(xué)呢？也未必，比如一頓49美元的飯就一定比51美元的更干凈嗎？美元會(huì)升值貶值，為什么20美元的禮物標(biāo)準(zhǔn)從來(lái)不變呢？但有時(shí)候制度的形式本身就是它的目的，這些數(shù)字邊界的存在，無(wú)時(shí)無(wú)刻不提醒著官員，你的支配權(quán)是有邊界的，你的一舉一動(dòng)都要守規(guī)矩。而媒體和公眾也可以利用這些明確的規(guī)則去監(jiān)督官員。在這個(gè)意義上，50美元還是60美元已經(jīng)不重要了，最重要的是邊界的存在。

除了一目了然的數(shù)字，美國(guó)法律還會(huì)用舉例子的方式將規(guī)則進(jìn)一步明確。比如《行政部門雇員道德行為準(zhǔn)則》在第二章“外來(lái)禮物”中附了這樣一個(gè)例子：退伍軍人管理局議員的某采購(gòu)人員經(jīng)常和藥品制造商的代表往來(lái)，藥品代表們通常到采購(gòu)員的辦公室時(shí)都給他帶來(lái)三明治和軟飲料，即使每頓午餐少于6美元，經(jīng)常接受這些小禮物也是不恰當(dāng)?shù)摹ｊP(guān)于禮物價(jià)值的確定，也有例子：有人提供給雇員一張慈善活動(dòng)的票，如果票面價(jià)值是250美元，即使該活動(dòng)實(shí)際價(jià)值僅是20美元，那么這張票的市場(chǎng)價(jià)值也應(yīng)該按250美元算。細(xì)致的規(guī)定，通俗易懂的解釋，都是為了避免可能出現(xiàn)的擦邊球和扯皮。

美國(guó)反腐敗中的細(xì)節(jié)控制提醒我們，不要因?yàn)榕裸@空子而不去制定規(guī)則，如果一道柵門擋不住，不妨再設(shè)一道，或者把原來(lái)的門進(jìn)行修補(bǔ)。當(dāng)柵欄越來(lái)越密，自然就能擋住大多數(shù)的不守規(guī)矩者。反腐沒(méi)有捷徑，美國(guó)即使權(quán)力制衡、媒體發(fā)達(dá)如此，對(duì)公職人員也需要全方位、精確地限制，而不能空談“陽(yáng)光是最好的消毒劑”。既然權(quán)力天然趨向腐敗，反腐敗就只能時(shí)時(shí)刻刻把公職人員當(dāng)“賊”來(lái)防。