土地征收中存在的問題及對策

近幾年來，隨著經濟的發展，城市化建設不斷加快，國家對土地征用越來越多，由于這類建設往往具有時間緊、土地用量大等特點，在短時間內形成了大量的資金流失，涉及到廣大農民的生活保障、就業、土地補償金分配等多項問題。如何解決好農民土地征用問題，切實保護農民的利益，是當前黨和政府面臨的重大課題，為此，筆者試圖從我國對農村土地征用的現狀出發，圍繞土地征用范圍、征地補償、被征地農民的保障等環節入手，反思在這些方面存在的問題，歸結原因，對相應的立法略作一下淺顯的建議。

一、土地征收過程中存在問題

我國土地的所有形式分為國家所有制和農村集體所有制兩種，我國的土地征收是發生在國家與農村集體之間的所有權的轉移，它是國家為了公共利益的需要，依照法律的規定，在給予了農村集體經濟組織和農民個人相應的補償后，將農村集體經濟組織所有的土地轉變為國家所有。我國現行的征地制度形成于計劃經濟時期，在近年來雖然不斷地進行調整和完善，但滯后市場經濟的發展和城市化進程的加速，因此也不可避免地產生一些問題。

征收范圍亂。主要表現為目前“公共利益”概念的界定模糊。土地征收是國家授權的并依照法律規定的依據和程序所實施的一種行政行為，直接關系到農民的切身利益。 為了國家建設的需要，農民集體不得以任何理由阻礙政府。我國《憲法》第10條第3款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地征用或征收并給予補償。”《土地管理法》第2條第4款規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對土地實行征收或征用并給予補償。”《憲法》和《土地管理法》均將“公共利益的需要”作為集體土地征用的前提條件，但對于“公共利益需要”的內涵和范圍限制不夠，在理解上仁者見仁，智者見智，從而形成了一種無論何種投資主體搞建設，均可征用農村土地的現象。

征地補償低。我們知道，國家為了公共利益，對被征占土地的農民進行補償，既是世界通例，也體現了國家公共利益與土地所有者的“生產利益”、“財產利益”在矛盾中的必要協調，但是我國現行法律規定明顯帶有計劃經濟的特征，如我國《土地管理法》第47條第2款明確規定：“征用耕地土地補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費，②征用耕地的土地補償費為該耕地被征用前3年平均年產值的6—10倍，安置補助費為該耕地被征用前3年平均年產值的4—6倍。”根據上述法律規定，國家對土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費都是以土地過去年均產值作為確定補償費用標準，這個標準雖在原來的基礎上有所提高，但仍存在一定的不足，它難以正確體現地塊的區位差異及各地不同的經濟發展水平，進而難以維護農民現有的生活水平。

保障制度滯后。該文原載于中國社會科學院文獻信息中心主辦的《環球市場信息導報》雜志http：//www.ems86.com總第522期2013年第39期-----轉載須注名來源農村土地被征用后，農民失去賴以生存的土地，一成不變的生活方式突然改變，絕大多數農民會感到茫然無助，此時，各項應有的社會保障措施明顯滯后。首先，表現在基本生活保障問題上。農民土地被征用后，原先日常生活中的自給部分也必須從市場購買，再加上原本就已沉重的子女教育支出、醫療費用支出使農民更加感覺到了手中的征地補償費是如此的不堪用。由此引起失地農民的就業難題。

二、完善我國土地征用制度的對策

土地是農民最基本的生產資料，也是農民最穩定最可靠的社會保障。而征地會使農民失去最基本的生產資料和生活保障。如果得不到合理補償和妥善的安置，農民難以生存和發展，也會帶來一系列社會問題和矛盾。因此，改革我國土地征用制度，科學地論證征地補償及安置辦法，已經成為迫在眉睫的任務。

以法律形式嚴格限定公益性用地范圍，增加“公共利益用途”的審核環節

我國現行法律中對“公共利益的需要”缺乏明顯界定，那么什么是社會公共利益？我國《憲法》規定：“國家為了公共利益的需要，可以依法對集體所有的土地實行征用。”《城市規劃法》也有類似規定。這些規定都強調了征用土地的前提必須是為了“公共利益的需要”，也就是說，只為某個或某些經濟組織或者個人利益需要，是不能征用集體土地的。國務院或省級人民政府應加強對土地征收目的合法性的事前審查和事后審查。在申報征地過程中，由指定的機構審核該項目是否符合“公共利益用途”。

完善土地征用的補償制度，合理安置失地農民。土地征用補償如何完善是學者們一直關注的問題，《土地管理法》規定的補償標準中的“土地年產值”是個極不易確定的數值，各地差異也相當大，計算時主觀性很強，不僅增大了政府自由補償的隨意性，而且在實踐中征地的雙方多數是達不成共識的。在我國目前農村，集體土地具有多重功能，即為農業生產服務的生產資料功能和對農民進行生存保障的社會保障功能及發展功能，農地所有權的市場價格要體現這三重功能。

完善社會保障制度。首先要建立被征地農民基本生活保障制度，并需有充足的資金保障，一旦征地行為發生，社會保障體系應立即啟動，對失地農民給予全方面的關懷，包括基本生活費用、求學、就醫上的優惠、養老保障等各方面，解除農民的后顧之憂。其次，要拓寬就業門路，多形式、多渠道安置被征地農民，鼓勵用地單位盡可能地把適合于農民就業的工作崗位，優先安排給被征地農民，最好是制定合理的獎勵措施。要切實加強農民的勞動技能培訓，努力做到定向培訓，提高被征地農民的就業競爭力和實際就業率。三是要鼓勵被征地農民自主擇業、自主創業。通過各種信息渠道及時傳遞各類創業信息，在創業資金上予以扶持，提供小額貸款及各種稅費優惠照顧，并以制度形式規定下來，使之有章可循。

合理分配土地征用補償收益，明確界定產權是實現征地補償費合理分配的關鍵。我國法律明確規定農村土地屬集體所有，農民享有本集體土地的承包經營權。這些權利可以通過土地登記，并發放相應的土地權利證書，從而在法律上得到有效的確認和保護。在權利證書中應明確規定集體土地權利主體的權利和義務，通過土地利用現狀調查或地籍調查情況權利主體的土地邊界、面積、位置、四至等基本情況，使權利的行使能夠對應特定的物，從而防止權利的虛化，使其不被他人侵害，從而真正享有土地的所有權或使用權。凡涉及處置集體土地所有權的經管事項，可以必須經村民大會或村民代表大會討論決定，對于土地征用協議，可以必須經村民大會或村民代表大會討論決定才能簽訂實施，防止“鄉扣留、村干部私下瓜分” 現象，國土部門也應積極配合審計、監察等部門及時監督檢查征地費用的分配使用情況。

（作者單位：吉林省撫松縣國土資源局）