基層央行財政存款的繳存和管理中存在的問題及對策

財政存款是各級財政部門代表本級政府掌管和支配的財政資產，包括國庫存款和其他財政存款。中國人民銀行《關于改革存款準備金制度的通知》（銀發[1998]118）規定：“金融機構代辦的中央預算收入、地方金庫存款和代理發行國債款項等財政存款是中央銀行的資金來源，應全額就地劃繳中國人民銀行。”然而，目前部分基層金融機構仍存在財政存款繳存意愿不強，不時出現遲繳、少繳和欠繳現象，在財政存款的管理上也存在繳存范圍界定模糊、會計科目設置欠嚴謹、監管執行難到位等問題，這需要從監督制度和管理方法上不斷改進和完善。

一、存在的問題

1、監督管理職責不夠明晰，管理效果弱化

現行的《中華人民共和國中國人民銀行法》對財政繳存款的監督檢查沒有明確規定，2004年人民銀行下發的《關于加強存款準備金管理的通知》也只是明確了人民銀行內部貨幣信貸、會計、營業部三個職能部門對于存款準備金的管理職責，沒有制定相關的制度、管理辦法來明確財政存款業務的管理、監督職責，造成基層央行在實際工作中監督管理職能定位不明確，往往按照存款準備金管理辦法進行操作，管理效果弱化。2004 年12 月30 日《中國人民銀行關于加強存款準備金管理的通知》對存款準備金的管理部門做出了明確規定：貨幣信貸部門負責組織存款準備金管理、監督和處罰工作，會計營業部門負責存款準備金的報表審查、資金收繳和日?？己斯ぷ?。而在實際工作當中，按照人民銀行職責分工，目前財政存款的監督管理主要由貨幣信貸管理部門負責。在具體操作中，貨幣信貸部門難以掌握財政存款的真實情況，會計營業部門受理銀行業金融機構辦理財政性存款繳存業務時，根據金融機構提供手工填制的“財政繳存款余額表”只能核對其數字是否計算錯誤，對于是否少繳、漏繳無法準確判斷，非現場審核難度大、效果差。同時，地方金庫庫款、待結算財政款項、代理發行國庫款項等財政存款實際上由國庫部門進行管理。如果人民銀行內部的貨幣信貸、國庫、營業部等部門不能密切配合，就會形成多頭管理的結果，出現管理的“真空”，導致管理效果弱化。

2、財政存款繳存范圍界定模糊

據調查，目前各級財政機關在金融機構開立的與財政存款有關的賬戶主要有四類：一是各商業銀行、農村信用社核算的待報解款項等；二是財政機關在各商業銀行、農村信用社分別開立專戶，用于核算國家下撥的低保金、扶貧款、養老金、退耕還林資金等專項資金；三是財政機關下設的非稅局管理的在金融機構開立的非稅收入專戶，用來核算行政事業性收費、罰沒收入等非稅收入資金；四是代理發行國債的資金。1998年，中國人民銀行出臺《關于改革存款準備金制度的通知》（銀發[1998]118），其中規定：“金融機構代辦的中央預算收入、地方金庫存款和代理發行國債款項等財政存款是中央銀行的資金來源，應全額就地劃繳中國人民銀行?！边@是到目前為止唯一的有關財政存款繳存范圍界定的文件，之后再無相關文件對其進行解釋說明，特別是地方金庫存款范圍很廣，對于哪些資金應納入地方金庫存款，人民銀行總行一直沒有明確的規定，金融機構在具體操作中也是各自為政，因此基層央行在具體監管過程中，很難確定銀行金融機構吸收的哪些存款屬于繳存范圍。

3、會計科目設置調整頻繁，不便于操作

人民銀行未統一規定各銀行機構核算財政性存款的科目名稱、核算內容等，僅僅依據其科目說明核定繳存科目范圍，導致各金融機構繳存財政性存款時科目五花八門，有的行只有一個科目，有的行有10個科目；有的行把預算外存款包含在內，有的行則不包含。在實際操作中還出現一級科目需繳存，但其個別二級科目卻無需繳存的不正?，F象。并且自1998 年改革以來，人民銀行先后20余次調整財政性存款繳存范圍，平均每年變動2 次以上，單2004 年就調整了8 次。調查表明，調整范圍的變化頻繁與業務差錯出現概率呈較高正相關性，說明銀行機構業務人員適應和掌握政策、業務變化的能力尚存在較大欠缺。頻繁調整財政存款繳存范圍，不利于臨柜人員實際操作，容易導致政策理解上的偏差。

4、財政性存款和一般性存款二級會計科目有交叉

目前不少銀行業金融機構存在財政繳存款和一般繳存款繳存范圍會計科目重疊，以及使用二級科目核算財政性繳存款等問題。根據長銀發[2011]76號文件規定，“20070102縣級待報解中央預算收入” 、“20070202縣級待報解地方預算收入”和“20070302縣級待報解非稅收入”屬于財政性存款范圍，而“20070101鄉級待報解中央預算收入” 、“20070201鄉級待報解地方預算收入”和“20070301鄉級待報解非稅收入”屬于一般性存款范圍，二者在二級科目中存在交叉。因此，基層央行營業部門難以準確審核應繳數額，少繳、漏繳現象難以被及時查處。

5、有意規避繳存財政性存款，利益驅動性強

根據規定銀行業金融機構吸收的財政存款必須全額劃繳人民銀行，由人民銀行按年支付0.05%的手續費。0.05%的收益率，遠低于存款準備金利率，金融機構為了獲得更高的收益，采取各種變通的辦法逃避財政存款的繳存，將部分財政性存款納入一般存款科目核算，故意少繳、漏繳。以衡陽市為例，對金融機構最近2年財政性存款繳存情況進行了分析。

數據來源：中國人民銀行衡陽市中心支行

目前，衡陽市銀行業金融機構在人行的存款主要包括準備金存款、財政性存款、其他存款和暫收款項，其中財政性存款占存款總額的比例約在4%至10%。

在對衡陽市的銀行業金融機構開展綜合執法檢查的過程中，發現當前財政性存款繳存存在以下問題：

第一，財政專項資金賬戶及非稅收入匯繳賬戶未納入人民銀行核定的財政存款繳存科目核算。例如，衡陽市××區財政局資金專戶（義務教育）納入“48102事業單位存款”核算。

第二，收入匯繳賬戶未按時定期劃繳。衡陽市某區非稅資金管理局匯繳結算戶2012月12月6日劃繳一筆非稅收入至湖南省財政國庫管理局非稅收入匯繳結算戶，金額34657.63元，至12月27日向某區金庫劃繳16筆，金額1710291.8元，期間未見其他劃繳記錄，該賬戶12月7日至26日每日均有300萬至500萬余額不等。

第三，部分金融機構報送的繳存款報表不能準確有效界定其應繳存范圍。制度規定使用二級科目核算財政性繳存款，可以較好的規范一般商業銀行的繳存業務。但是農信社財政性存款繳存到三級會計科目，所以目前農信社在人民銀行營業室柜臺辦理業務時報送的只包含二級會計科目的報表不能準確有效界定其應繳存范圍。

第四，新開業的股份制銀行和村鎮銀行對如何規范辦理財政性繳存款業務不熟悉。比如：在實際辦理過程中，商業銀行業務人員經常忘記將財政性存款劃撥憑證上的應繳存金額千元以下四舍五入，以及混淆應補繳和退繳。

二、 完善基層央行財政存款管理的建議

1、進一步明確界定財政性存款繳存范圍

一是建議中國人民銀行會同財政部對金融機構的會計科目代號、名稱及科目重新確定，統一金融機構繳存款的會計科目，規范金融機構月度報送的會計報表格式和內容，盡量消除財政存款與一般存款繳存范圍重疊問題，對于金融機構會計報表中出現的二級科目，應明確其繳存性質。二是進一步明確財政性繳存款科目的核算內容，需要繳存的財政性存款科目應附有詳細清晰的科目說明，從而便于基層人民銀行對繳存款的日常監督和管理。

2、嚴格柜面監督，改進審核方式

一是人民銀行應逐步探索采用與銀行機構、財政部門數據聯網方式實現自動審核，確保每旬繳存金額的真實性。二是要求銀行業金融機構在辦理繳存業務時必須提供其核算系統打印出來的旬報表或日報表，加強對旬（月）報表、繳存財政性存款余額表和繳存劃撥憑證三者之間相關數據的審核，確保繳存科目完整，數據銜接，計算準確。三是完善中央銀行會計集中核算系統，增加財政繳存款的自動提示功能。對繳存財政性存款科目是否計至千元也應設置提示功能，以便及時發現繳存款核算不規范問題。四是加強對商業銀行的業務指導，提高業務人員素質，規范其業務辦理流程。

3、改進財政存款計息的方式

人民銀行對財政存款不計息是銀行金融機構漏繳少繳的最主要的原因。目前人民銀行已經對國庫存款按照單位活期存款進行計息，因此對財政存款也可按照活期存款計息，使商業銀行代理財政存款業務時獲得一定的利息補償，提高商業銀行經辦業務的積極性。

4、明確監管職責，提高監管效率

一是要從法律角度明確人民銀行對財政性存款繳存的監督管理權。完善財政性存款繳存制度，應盡快出臺系統、規范、完善的《財政性存款管理辦法》，對金融機構財政存款的繳存時間、范圍、繳存程序和人民銀行監督管理手段及相關罰則等做出具體規定，為規范財政性存款管理提供法律保證。二是將對財政性繳存款現場檢查和非現場檢查的監督職責劃歸國庫部門，由其行使對財政存款的現場檢查和非現場檢查，這樣有利于國庫部門全面掌握財政性繳存款資金的情況，有利于國庫部門與稅務、財政部門的溝通和聯系，以加大對財政性存款全額繳存的監督力度。三是建議上級行出臺相關制度辦法，建立部門協作監管機制，明確各部門監管職責，加強部門協作，定期或不定期開展對銀行金融機構財政性存款繳存的現場檢查，提高監管效率。四是加大處罰力度，對于金融機構故意少繳、遲繳財政存款的，按照現有法律、法規實行頂格處罰，維護財政性繳存款繳存的嚴肅性。通過明確職責，加強協作，加大監管力度，提高監管實效。