論基層央行金融管理方式的創新與實踐

摘要：面對日益復雜的履職環境，加強新時期人民銀行金融管理，既順應了強化中央銀行宏觀審慎管理的國際金融監管改革大趨勢，也是人民銀行均衡履職的客觀要求。金融危機后，各基層人民銀行紛紛開始了自下而上的探索和創新，逐步建立了綜合性的“兩管理兩綜合”金融管理新框架，進一步改善中央銀行金融監管方式，創新了基層央行金融管理與服務平臺，強化了宏觀調控政策的執行效果，有效地維護了區域金融穩定。

關鍵詞：金融管理 創新 兩管理兩綜合 宏觀審慎管理

2004年銀監分設以來，人民銀行執行貨幣政策、維護金融穩定的職責進一步強化；但同時，出現了“重服務、輕管理”的傾向，運用金融管理手段履行中央銀行職責的意識和能力有所弱化。實踐中，部分金融機構對基層人民銀行的工作不重視、提供材料不完整、反饋信息不及時、制度執行不到位、業務調查不配合，使得基層人民銀行貨幣信貸政策的傳導執行出現滯障，基礎金融服務的系統性效能未能充分體現、維護區域金融穩定缺乏強有力的手段和保障。

證券、保險、銀行等金融監管部門陸續從人民銀行分設后，一段時間各基層人民銀行更側重于貨幣政策執行和金融基礎設施建設工作。隨著國內外經濟金融形勢的變化和發展，特別是國際金融危機之后，金融穩定的任務尤顯突出，加強新時期中央銀行宏觀金融管理刻不容緩。

一、創新金融管理方式的實踐探索

如何在現有制度環境約束下，構建一個更為全面、動態、均衡、有效的中央銀行金融管理框架，真正落實中央銀行宏觀審慎管理職責？自2008年全球金融危機以來，各基層人民銀行進行了自下而上的實踐探索，形成了“兩管理兩綜合”新金融管理制度體系。

（一）創新金融管理方式的基本原則

1. 依法管理原則

《中國人民銀行法》和國務院核定的人民銀行《三定方案》明確規定人民銀行作為國家中央銀行負有維護系統性金融穩定職責，并擁有相關金融監管職能；《中國人民銀行法》設“金融監督管理”專章規范人民銀行的金融監管權，這些為基層中央銀行創新金融管理方式奠定了堅實的法律基礎。在“兩管理兩綜合”制度設計的每一個環節都嚴格遵循“有法可依、有章可循”的首要原則。

2. 預防風險原則

適應后危機時代金融監管改革趨勢和宏觀審慎管理要求，強化和落實人民銀行維護金融穩定的職責，從源頭上預防風險，防止銀行業機構“帶病上線”，避免由于其先天性不足而給整個業務系統帶來隱患。同時，注重建立一套反應靈敏的風險監測預警系統，既關注“大”也關注“小”。大的方面要關注系統重要性機構的運營，關注可能引發全局問題的普遍問題；小的方面要關注微觀經濟主體苗頭性傾向性問題，防止小的方面不斷積累演化成大的隱患。

3. 逆周期調節原則

通俗地講，逆周期調節，就是在經濟比較熱的時候，金融要冷一些；在經濟比較冷的時候，金融要熱一些。進一步說，是在經濟處于上升通道的時候，金融要相對審慎一些，不要讓經濟的上升很快變成過熱；在經濟處于下行周期的時候，金融要相對積極一些，不要大規模迅速退出導致經濟衰退。

4. 資源整合原則

人民銀行內部職能部門眾多，機構層級也較復雜，各個業務條線管理要求也不相同。在構建“兩管理兩綜合”制度體系時，要改變以往各自為陣、割裂管理的格局，探索對人民銀行職能、內部工作機制、制度方面的有效整合，充分發揮各類資源的作用和效率。同時，在制度設計上，以屬地管理為原則，注重發揮不同層級人民銀行分支機構工作的積極性，積極發揮人民銀行系統優勢。通過橫向聯合、上下聯動，提高人民銀行金融管理和執法水平，為基層人民銀行在貫徹貨幣政策、維護金融穩定、提供金融服務等方面提供有力的支撐。

5. 精簡效能原則

要在積極整合人民銀行所有相關行政管理與服務項目的基礎上，完善金融管理工作的各項規章制度，加強窗口建設，優化管理流程，不斷改進行政管理方式，寓管理于服務之中，提高辦事效率。要進一步加強內控內管，提高金融管理工作的責任感，避免權力尋租，落實各項內部風險防控要求。要積極推行政務公開、服務承諾、限時辦結、集中受理、統一反饋等高效便捷的制度，樹立服務型、效能型、透明型中央銀行形象。

（二）主要做法

作為較早嘗試金融管理方式創新的省份，江蘇的實踐做法具有一定的代表性。

1. 開業管理

2008年以來，我們對新設銀行業機構采取了“領導小組辦公室集中受理，職能部門分項辦理，分行和中心支行分級審批，分行集中核驗和統一反饋”的開業管理與服務工作機制。在管理內容上，系統篩選了新設銀行業機構開業管理與服務事項11類29個，分別明確相應的依據、內容、標準、實施部門、聯系方式。并特別規定新設銀行業機構在開業運營前必須落實金融統計、利率監測、會計資料備案、法定存款準備金核定及繳存、接入城市金融網、反假貨幣、反洗錢等七個方面的管理要求。在管理流程方面，明確了“接洽與告知—集中分辦—集中核驗—集中反饋—集中談話”的運轉流程。新設銀行業機構在獲準籌建后，即與當地人民銀行開業管理領導小組辦公室具體協調接洽，在籌備階段積極做好人員、制度、設備等的準備和預申報工作，并在取得開業核準文件、金融許可證后，提出加入人民銀行相關金融管理與服務系統的正式申報，領導小組辦公室組織各有關職能部門審核辦理和集中核驗，并統一做出是否同意其加入人民銀行相關金融管理與服務系統的意見。在管理層次上，以屬地管理為原則，明確了轄內各級人民銀行分支機構各自管理職責和范圍，規范了系統內的流程及要求。對于新設的法人機構或省級（區域）分支機構，由分行最終審核，而對于設立的二級分行、支行等都授權當地人民銀行分支機構負責集中管理。合理的職權分配和流程設計，既調動了不同部門、不同層級人民銀行工作的主觀能動性，又體現了統一對外的整體優勢。

2. 營業管理

一是建立江蘇省金融業重大事項報告制度。要求轄內銀行、信托公司、財務公司、證券公司、期貨公司、保險公司等金融機構發生可能對自身經營發展或區域金融穩定造成重大影響的事件或風險時，都必須根據重大事項性質，按事前報備、事發立即報告、事后報告的要求向當地人民銀行分支機構報告，并保證報告真實、準確、全面。該制度為中央銀行及時準確掌握金融機構的情況提供了一個重要渠道。2012年至2013年6月期間，人民銀行南京分行轄內共收到各類金融機構上報的2177件重大事項。其中，銀行業金融機構上報1998件，占91.8%；其他非銀行業金融上報179件，占8.2%。

二是建立金融消費者權益保護制度。將征信、人民幣流通、銀行卡、票據、個人金融信息、國債、外匯等領域作為消費者權益保護工作的重點，探索建立了“金融機構工作流程”和“人民銀行工作流程”的雙層處理機制，構建了“受理—分辦—跟蹤督查—辦結—反饋”的工作流程，并通過自主研發的“金融消費權益保護工作管理系統”促進投訴處理的規范化，建立對金融機構履行金融消費者保護義務情況的督導檢查聯動機制，推動在縣域農村設立金融消費教育站，努力將金融消費教育的網絡延伸至行政村一級。

三是加強人民銀行各職能部門間的協調配合。建立“兩管理兩綜合”工作例會制度，加強日常工作的聯系溝通，對銀行業金融機構采取的重要管理措施，以及發現的重要問題和情況，要求及時通過內聯網絡、文件傳閱等方式通報領導小組辦公室和相關成員部門。規范日常管理臺賬制度，要求各業務職能部門堅持客觀、真實、準確、連續、及時的原則，將有關情況做到及時登記，定期收集、整理。建立金融穩定輿情監測日常值班制度，加強對新聞媒體、互聯網等有關重大金融穩定輿情的監測，尤其是關注重大金融案件、突發金融風險事件、突發經濟事件、民間融資事件以及其他影響區域金融穩定的線索，做到風險早發現、早處置、早化解，嚴守不發生系統性、區域性金融風險的底線。

3. 綜合評價

2010年，為保障人民銀行、國家外匯管理局政策規定的全面正確執行，我們建立了江蘇省銀行業金融機構執行人民銀行政策情況綜合評價制度。綜合評價系統梳理了包括貨幣信貸、金融穩定、金融統計、會計財務、支付結算、金融科技、貨幣金銀、國庫會計、征信管理、反洗錢、支付清算、外匯管理共12類評價項目與評價標準。綜合評價按年度進行，評價周期為每年1月1日至12月31日，每年一季度進行統一反饋。制度還規定對評價優良的銀行業機構在系統準入、業務試點、產品創新、信息共享、人員培訓等方面給予優惠，對評價差的機構采取通報、約見談話、限制或者暫停服務、綜合執法檢查、行政處罰等監管措施。自2010年，人民銀行南京分行每年度對轄內31家主要省級銀行業機構開展綜合評價。同時，各中心支行、縣支行也在本轄區對相應層級的金融機構累計開展了102次綜合評價，涉及機構728家次。

4. 綜合執法檢查

綜合執法檢查是指在法定職責范圍內，根據工作實際，整合人民銀行內部執法檢查資源，成立綜合執法檢查組，對銀行業金融機構執行金融法律、法規、規章和管理規定等情況進行全面監督檢查的活動。其通過集約檢查資源、形成監管合力，同時減輕被檢查機構的負擔。綜合執法檢查采取“集中入場、分項檢查、統一反饋”的方式，嚴格遵循合法、公正、合理、效率的原則，做到事實認定清楚、證據充分確鑿、法律適用正確、程序合法規范。自2010年以來，人民銀行南京分行（含分行營管部、江蘇各中心支行、縣支行）累計對銀行業金融機構開展了綜合執法檢查143家次，總處罰金近500萬。

（三）實踐效果

1.促進人民銀行“窗口指導”作用的發揮，提高貨幣政策實施效果。根據差別存款準備金動態調整政策要求，依照“運用公式進行調控、以機構為調控對象、緊盯形勢動態調整、促進結構調整”的工作原則和方法，初步實現在宏觀審慎框架下，引導地方法人金融機構信貸總量適度增長。同時，江蘇直接融資渠道不斷拓寬，“債務融資工具雙百雙千億計劃”得到各方積極呼應，發行直接債務融資工具企業數量及發行金額大幅上升，“江蘇板塊”的市場影響力進一步擴大。積極支持經濟轉型升級和結構調整，綜合運用各種政策組合，引導和推動民生金融深入發展，小微企業、“三農”貸款大幅增長，扶貧小額貸款、大學生村官貸款、保障房開發貸款呈現爆發式增長，取得了良好的經濟和社會效應。

2.促進轄區宏觀審慎管理，維護區域金融穩定。依托“兩管理兩綜合”制度，構建覆蓋銀行、證券、保險、金融控股公司等主要金融機構的“大金融”風險監測預警體系，全面掌握區域金融穩定狀況。

3.促進人民銀行金融服務水平的提高，密切與金融機構的溝通聯系。開業管理制度通過整合服務資源、公告服務內容、公開辦理流程和系統接入標準、向新設機構提供一個窗口對外的一站式服務，減輕了新設機構多頭申報的負擔，極大地提高了金融服務的效率。同時，通過梳理業務項目、明確服務標準、優化工作流程、規范流轉文本、嚴格法律要求、落實組織責任、加強政策反饋，使得人民銀行金融服務更加公開透明、規范有序，金融管理更加合法嚴謹、廉潔高效。

二、深化基層央行金融管理工作的思考

“兩管理兩綜合”是基層中央銀行強化金融管理的工作創新，在管理方式上實現了從主要依靠對金融機構的事后執法檢查，逐步向有效的事前制約、事中防控和事后懲戒全過程管理轉變；在管理導向上體現了對中央銀行宏觀調控及區域金融穩定相關業務項目的重視和激勵；在管理手段上注重統籌運用業務審批、執法檢查、行政處罰等硬手段和培訓、考核、誡勉談話、業務輔導、政策優惠、創新試點等軟措施。

開展好“兩管理兩綜合”工作，我們體會要把握好以下幾點：一是要加強組織領導?！皟晒芾韮删C合”整合了全行金融管理資源，必須建立相應的組織體系，制定和完善工作制度，明確分工、落實責任。二是要強化協調配合與上下聯動。“兩管理兩綜合”是一項復雜、龐大、系統的工程，需要各業務職能部門間的協調配合、各級分支機構間的上下聯動，必須統一思想認識，樹立全局觀，增強責任意識，才能發揮整體合力。三是要強化必要的制度約束。四是要發揮信息化管理優勢，面對紛繁復雜的“兩管理兩綜合”工作，提高金融管理的電子化信息化水平可以促進中央銀行金融管理工作更加規范、高效、公正、透明。

隨著“兩管理兩綜合”工作的推進，基層人民銀行金融管理工作也面臨著一些困難和制約因素，主要體現為：一是“兩管理兩綜合”工作制度效力層級較低。二是“兩管理兩綜合”的激勵約束機制有待健全?？偟膩砜?，“兩管理兩綜合”工作在加強對金融機構管理方面發揮了重要作用，但由于缺乏有針對的法律賦權，在約束手段上仍然是偏軟性的，依賴于金融機構的自覺自?。煌瑫r，正向激勵的手段也難以有效運用。三是復合型金融管理隊伍建設有待加強。目前，受人民銀行部門設置約束，基層人民銀行金融管理人員分散于各個職能部門，專司單個業務，從宏觀審慎視角進行金融管理的綜合性人才比較缺乏。四是金融監管信息共享渠道不暢通，影響基層人民銀行金融管理效果。

據此，我們建議：一是從宏觀審慎管理的角度，提高“兩管理兩綜合”制度法律層次，完善中央銀行履職的法律框架，順應國際金融監管改革趨勢，從法律層面賦予人民銀行宏觀審慎監管權，提高人民銀行金融管理的主動性和金融風險防范的前瞻性。二是加強基層人民銀行金融管理人才隊伍建設。在基層人民銀行設立金融管理部門，專司開業管理、綜合執法、綜合評價、重大事項報告等綜合性管理工作，并做好全行金融管理信息的共享服務工作。三是進一步完善金融監管協調機制。從維護金融穩定、加強金融監管的角度出發，在省、市、縣進一步落實人民銀行牽頭的金融監管協調機制，不僅要擴大信息共享的參與度，即將主管小額貸款公司、典當行、擔保公司等具有融資功能的非金融機構的地方政府主管部門和銀、證、保監管部門及行業協會一同納入協調機制；而且要做深做實監管協調的內容，對于信息共享的內容、頻次，大金融范疇統計數據的收集，風險監測、現場檢查、現場評估等事項建立具體的制度安排，由人民銀行牽頭各金融監管部門制定金融業綜合經營以及跨行業、跨市場金融工具的業務準入和日常監管制度規范，統籌扎口管理。特別是要立足于提高宏觀審慎監管的有效性，在制度上明確銀、證、保監管部門及地方政府相關行業主管部門應及時將自身監管領域內可能影響金融穩定的新情況（包括對這些情況嚴重性的評估）告知人民銀行，并且遵從人民銀行從維護金融穩定角度向其提供的建議和意見，從而確保金融監管政策在宏觀審慎管理方面的一致性。

參考文獻：

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