淺談中國城市的住房開發問題

2013-12-31 00:00:00趙東偉

金融經濟 2013年11期

摘要：最近幾年，住房問題已上升為老百姓生活中最重要的問題之一。這個牽涉到千家萬戶老百姓實際利益的問題，時時刻刻都牽動著大家的神經。本文主要研究建國初期至今我國的住房開發歷史情況以及住房建設所取得的成就，探討住房開發中存在的問題，進而針對住房開發提出改善建議。

關鍵詞：住房問題土地城市保障房廉租房

一、我國的住房開發歷史

在建國初期我國政府作出的國家基本建設方針是“國防第一、工業第二、普通建筑第三、一般修繕第四”，1958年之前的住房政策是提倡將私房進行社會主義改造，58年之后才首次提出了住宅建設的初步目標，即用五年的時間將小、中、大城市的人均2、3、4平方米的住房水平提高到每人4、5、6平方米。

到了1978年，我國開始推行私有住房國有化政策，同時通過中央計劃制度管理下的工作單位建立起作為福利的公共住房分配制度，大部分的城市土地歸國家所有，政府通過職工的工作單位直接控制住房的建造、融資、配置，同時主要根據資歷、業績和需求來對員工進行住房分配。同時，政府開始恢復私有產權，將沒收的或國有化的私有住房返還，并鼓勵城市居民分攤住房費用，逐步提高城市居民為城市地區的公共住房支付的租金。

到了1988年，政府著手對城市公共住房進行商業化或市場化改革，鼓勵老百姓自己擁有住房。1994年，國務院發布第43號文件，首次提出以建立城市住房市場為目標，變革住房投資、管理和分配制度，并建立住房供應制度雙軌制，即向中低收入家庭提供社會公共住房，向高收入家庭提供商品房。

1998年7月，國務院發布了《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》，這被稱為住房制度改革過程中最重要的政策文件。中央政策在此提出了三個主要目標：①終止單位直接分配住房的制度，引入住房現金補貼制度；②建立多樣化的住房供應體系，以政府支持的經濟適用房為主要形式；③建立新的住房金融體系，以貸款和按揭的形式幫助房地產開發商和家庭，從而促進房地產市場的發展。住房改革結束了福利住房分配，同時建立起市場主導的住房供應制度。

2003年以來，隨著城市房價飛漲，高漲的房價成為大眾關注的問題。越來越多的社會人士呼吁國家向中低收入家庭提供更多的經濟適用房，政府還頒發一系列調控政策，意在穩定房價、打擊某些購房者的投機行為。經濟適用房、廉租房等的提出在一定程度上緩解了部分城市中低收入家庭的住房問題，但該系列政策在實施過程中仍暴露出很多問題。

二、我國城市住房建設成就

（一）居住條件大大改善

在居民住房面積發生巨大變化的同時，住房條件也在發生著翻天覆地的變化。據統計，1978年城鎮人均住房建筑面積僅為6.7平方米1，約有47.5%的城鎮居民家庭缺房或無房，人均住房面積小，住房環境也相對惡劣。改革開放以來，特別是1998年深化住房制度改革以來，住房建設快速發展，我國城鎮居民的住房條件明顯改善。到2012年，人均住房建筑面積已達到30平方米，老百姓的住房觀念已從“有其屋”到“優其屋”轉變。

（二）住房保障邁出重要步伐

2007年，國務院印發了《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》后，按國務院的工作部署，各地區、各部門制定了一系列支持政策，加快了解決城鎮低收入群眾住房困難的步伐。2008年，通過廉租住房制度解決了295萬戶低收入家庭的住房困難。2008年至2012年間，全國基本建成保障性住房和各類棚戶區改造住房約1700萬套。逾2600萬戶城鎮家庭住上了新房，近億人口的住房條件得到改善。保障房政策建設從一開始的不被看好，到現在已經初見成效。

（三）適應市場經濟要求的住房體制和房地產體系基本建立

單純福利性分房時代已經過去，商品住房已成為住房供應的主體，并形成了以居民自有產權為主、多種產權形式并存的產權格局。1998年以來，全國商品住房的竣工量達到了36.1億平方米，這十年的建設量是改革開放前30年住房建設總量的6.8倍。而到了2012年，全年的商品房銷售面積近11.13億平方米，其中住宅銷售面積就達10億平方米。

此外，隨著房地產業的發展，住房二級市場和租賃市場逐步發育，中介服務加快發展，房地產金融不斷創新，專業化的物業管理基本建立，市場規則不斷完善，市場體系逐步健全。針對不同收入群體的住房需求，初步形成了以商品性住房供應為主、對低收入家庭給予保障和對中低收入家庭給予支持的住房供應體系。

三、城市住房開發中存在的問題

（一）土地問題

土地成本問題是影響房屋價格最大的因素之一。作為生產資料，土地是不可再生資源，具有不可替代的特性。由于建國后幾十年來我國一直實行計劃經濟體制，并在相當長的時期處于由農業社會向工業社會過渡的階段，土地資源從未有過真正的市場化。從某種程度而言，這保障了社會的穩定，但同時也使得級差地租的形成及土地價格的判斷標準有失科學性，從而成為當前制約房地產市場規范化發展最主要的因素之一。由于近幾年我國各地城市化進程加快，城市建設對土地的需求量大大提升，而且大部分城市土地儲備量不足，壟斷程度高，地價的上漲無疑帶動了房價的上漲。另外目前有較多的違法用地現象。2012年上半年，在全國選取的54個地級以上城市，初步發現違法違紀問題1.58萬例；對省級用地開展審核督查，發現違法違規項目1155個，大多都是違法建設高爾夫球場等違法批地的實施工程。此外，很多城市都出現了大量新建房地產未售出的現象，開發商不愿降低房價，而大量剛性需求的城市居民又無力購買這些價格高昂的新住房，供需失衡也造成了房價的飆升。

（二）廉租房問題

從1998年7月國務院發布《關于進一步深化城鎮住房制度改革加快住房建設的通知》至今，為了解決城市低收入群體的住房困難，國務院會同相關部門先后制定了一系列關于廉租房建設和管理的政策措施。但是廉租房建設主要以地方投入為主，中央只對中西部落后地區進行資金配套，其他城市并沒有。而現在大部分地方政府又只注重GDP增長，根本沒有將廉租房建設納入政府工作的目標責任管理上，地方政府動力不足，僅把廉租房視為解決住房問題的臨時辦法，這就導致了廉租房的政策設計與政策執行效果差距非常大。

除了缺乏資金支持外，廉租房還存在著覆蓋范圍小的問題。首先從狹義上講廉租房對象是指最低生活保障制度保障的對象，即低保戶、貧困人口。當然也會依城市的不同而各不相同，常見的資格標準有：月人均收入低于城市的貧困線；人均居住面積不足市政府規定的底線；所有家庭成員都有本地戶口；家庭成員之間具有法定的贍養或撫養關系。但是有的地方的廉租房的政策過于嚴格苛刻，把農民工、外來人口、失業或待業的大學生排除在廉租房的保障資格之外。因此，廉租房政策有許多地方仍需不斷完善，要做到真正為廣大人民謀求福利仍有很長的路要走。

（三）政策問題

住房政策目標的確立是住房制度的基礎，有了明確的住房政策目標，才能構筑一套完善的住房政策體系。我國在住房制度改革上一向是采取務實的方法。從1998年國家終止單位直接分配住房的制度引入住房現金補貼制度，到2005年的“國八條”，再到最近幾年出臺的各項嚴格的房產調控限購等政策，政府一直想通過各種調控手段來抑制房價的上漲。雖然政府頻頻調整樓市政策，但穩定房價的效果卻依然非常有限。房地產業是一個龐大的產業群鏈，它涵蓋著74個產業鏈，養著一大批人，一個正確的房地產政策會給整個產業創造良好的就業機會、投資機會、稅收機會和社會效益。所以，國家的房產政策必須要相對穩定，本著小調整，大改進的方法制定發布，結合我國的實際國情，帶著解決問題的決心，給房地業制定一個清晰、明確、適合房地產平穩發展的政策，避免朝令夕改，造成產業動蕩。

四、推動城市住房建設和開發的舉措

（一）降低土地出讓價格，提高土地利用率

房價要想繼續下降，還需要地價下降的“助力”。因為在土地拍賣供應方式中，開發商的土地成本投入數額受到市場競爭的影響，必然以市場最高價格才可獲得理想土地。其中，土地成本中比預期增加的部分，開發商肯定不愿意也不可能從其利潤中扣除，不然開發利潤就會比預期的降低。因此，將土地成本增加部分轉嫁到房價上是開發商轉嫁開發風險的必然選擇。而開發商加大的開發成本，最終承擔的必然是購房者。所以，要使房價真正的“合理回歸”，就必須降低地價。

（二）推動保障房建設

在推動保障房建設方面需要注意以下幾點：

首先，堅持政府主導，積極引入社會資本，加快推進多渠道保障房建設資金籌集機制和激勵政策。目前保障房的建設因受到資金的限制，嚴重阻礙了其發展形勢和發展方向。可以通過例如稅收優惠、發行債券、房地產投資信托資金，甚至鼓勵各種社會資金進入保障房建設等手段，充分發揮財政資金的杠桿作用。同時還可以對承建保障房建設的企業實行拿地優先權，對企業所得稅、營業稅等進行減免。總之，充分集合政府、社會企業、民眾的所有力量和方法來推動保障房建設。

其次，完善立法和機構建設。國外發達國家和地區在保障房建設以及運營中，都建立了完善的法律體系，從立法的高度解決保障房從建設到分配和后期運營的問題，保證公平的同時，避免尋租行為。我國的住房保障政策更多是政府法規，沒有人大立法的法律文件，建議我國的住房保障法要在完善的同時，加快通過人大立法。此外，國外都有完善的保障房建設和運營管理機構，而我國保障房發展機構還很不健全，各大城市需成立專門的住房保障建設、運營管理部門，根據各地方政府的實際情況，成立專門的保障房融資平臺。同時各地區針對保障房的建設情況，國家應該有專門的部門定期去巡查各地保障房的建設開展情況，通過媒體和社會大眾的力量來監督各地保障房的建設，以便國家隨時掌握數據，做好各項宏觀規劃，切實落實保障房建設。

再者，針對保障房本身，則必須做好房屋的質量管理，設計適合群眾居住的戶型結構，完善住房周圍的配套設施。同時在保障房的選址方面要盡量考慮居住者的生活便利要求，切勿隨意把保障房新建在一些偏僻、配套設施不齊全的地方，這樣反而降低了保障房的實用性。

最后，政府要加大對住房分類供應制度的執行力度，在政策上面要對中低收入者實行傾斜政策，確保中低收入者能夠得到與之收入水平相適應的住房。對于保障房的建設要提前規劃，按時興建，不斷審查核實。同時要把商品房的建筑數量控制在一定的范圍內，并對其收取高額的土地出讓金和稅收，這樣可以有效限制投資規模，防止一些不法商人從中牟取暴利，還可以解決住房虛假需求過剩和投資增長過快的問題。

總之，政府應該加強對房產開發市場的宏觀調控，在了解我國住房開發歷史的基礎上，以理性的角度來看待目前我國房地產開發中存在的問題，強化政府職能，借鑒國外先進的住房制度和改革經驗，合理利用土地，降低地價，完善各項房產政策，進一步完善住房保障制度，從而推動中國城市住房開發市場的健康發展，構建體現公平、公正的和諧社會。

參考文獻：

[1] 任志強. 任我評說：任志強解讀地產十年[M].當代中國出版社. 2008.9.

[2] 滿燕云.中國的住房改革及成效[M].經濟管理出版社. 2012.6.

[3] 薛紅斌.經濟適用房政策的完善[J]. 湖南城市學院學報. 2004（05）.

[4] 劉維新.《論房改中的問題與建立特色社會主義房地產住房供給體系》之一探究住房改革中存在的問題[J]. 城市開發. 2011（02）

[5] 沈新藝.我國住房保障體系建設中的政府與市場[J]. 探索與爭鳴. 2008（08）

[6] 陳伯庚.規范土地市場的深層思考（上）[J]. 中國房地產. 2004（03）

[7] 張燕.我國城市化進程中的土地問題研究[D]. 山東大學 2007.

[8] 胡曉宇.土地的出讓方式及價格與房價關系的研究[D]. 暨南大學 2008.

[9] 王大偉.城市廉租房供給的政策問題研究[D]. 廣西民族大學 2011

[10] 李霞.從廉租房現象看我國住房政策的完善[J]. 武漢電力職業技術學院學報. 2010（03）

[11] 鄧宏華.我國廉租房政策研究[D]. 東北大學 2008.