破解小城鎮發展中的現實難題

新型城鎮化的本質內涵是推動區域人口、經濟、社會、資源和環境全面協調發展的城鎮化，要求在堅持統籌城鄉基礎上更加注重區域協調和發展質量，從粗放化的土地城鎮化轉向更加注重人的全面發展的高質量的城鎮化。

當前我省在推進新型城鎮化中，除了面臨體制創新和政策突破的緊迫任務之外，同時還面臨著城鎮化發展空間嚴重失衡的嚴峻挑戰。如何認清形勢、正視問題、有的放矢提出對策，關乎“百鎮建設試點行動”的最終成效。為此，本刊記者與長期致力于該領域研究工作的四川省社會科學院副院長郭曉鳴教授進行了探討。

新形勢下三個新要求

記者：郭教授，您好。最近省委出臺了一個旨在加快推進新型城鎮化的“6+5”方案，其中提到實施“百鎮建設試點行動”，即打造100個特色小城鎮，作為今后一段時期四川小城鎮建設樣板。您如何定義“特色小城鎮”？

郭曉鳴：我認為特色小城鎮是通過對城鎮自然生態的保護、歷史文脈的傳承、功能結構的完善、景觀形象的打造、文化內涵的塑造，凸顯小城鎮特色品位，改善生態宜居環境，努力形成融環境、資源、歷史、文化等特色于一體的個性小鎮，體現出發展有活力、街道有景致、建筑有風格、旅居有情趣、文化有品位、民生有保障的城鎮特性。

記者：關于城鎮化這個話題我們已不是第一次交流了，這次主要談談問題，抓準了“病根兒”才能“醫治”出成效。在您看來，當前我省小城鎮發展面臨的新形勢是怎樣的？

郭曉鳴：在統籌城鄉戰略深入推進、新型城鎮化加速發展的新形勢下，小城鎮發展既面臨著良好機遇，也需要應對一些新的挑戰，我認為具體表現在四個方面：

第一，生產要素加速向小城鎮集聚。在統籌城鄉發展中，小城鎮成為城鄉生產要素流動十分重要的中轉站，存在于大中小城市和小城鎮之間、農村和小城鎮之間以及小城鎮之間的多種要素，流動規模將更大，速度將更快，從而導致多種生產要素加速向小城鎮集聚，小城鎮將在更大范圍進行資源和要素的優化整合和配置。

第二，產業發展具有新的有利條件。隨著農民工代際轉換加快，部分外出農民工逐漸回流。其中的絕大部分并沒有回鄉重新務農而是流向小城鎮尋求就業或創業機會。因此，小城鎮產業發展面臨著新外部需求的有效推動，二三產業鏈條將進一步延伸，多種生產型服務業發展將獲得難得的機遇。

第三，制度創新空間將進一步加大。“十二五”及未來更長時期，城鎮化是我省擴大內需、推進經濟結構調整的戰略重點。黨的十八大要求“堅持走中國特色新型工業化、信息化、城鎮化、農業現代化道路，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展”，因此，縣域地區和小城鎮發展將得到更多重視和政策支持，這必然為進一步深化小城鎮發展的財稅、投融資、土地制度和戶籍等制度創新提供了新的空間和重要機遇。

第四，原有的管理體制受到挑戰。隨著小城鎮產業結構的調整，越來越多的農民及農民工進鎮務工經商，小城鎮對其他外來人口的吸引力也在逐步加大。這些因素使小城鎮公共服務和社會管理的異質化需求日益顯現，進而對小城鎮的公共服務和社會管理提出了新要求，迫切需要創新小城鎮的社會管理體制。

在新的形勢下，小城鎮的進一步發展必然面臨三個新要求：一是轉變發展模式，二是實現產業重構與發展，三是加大制度創新力度。

直面發展中的五大問題

記者：小城鎮的重要性日益突顯，已逐步成為支撐新型城鎮化和緩解“三農”矛盾的重要空間載體和基礎依托。但就當前現狀看，小城鎮發展滯后的矛盾仍然突出，帶動作用發揮得還很不充分。其中主要問題有哪些？

郭曉鳴：主要有五個方面的現實問題。第一，全域性規劃編制相對滯后。目前大多數小城鎮是以封閉的鎮域范圍空間為對象編制的，就城鎮建設談城鎮建設，與周邊農村相互分隔，未能充分體現城鄉融合的基本理念。這就使小城鎮在產業選擇、基礎設施建設、土地資源利用以及自身定位等重要方面都受到很大限制，致使其發展遲緩。

第二，人口集聚功能仍較薄弱。近年來，四川小城鎮人口規模總體上呈擴張趨勢，但小城鎮規模仍然總體偏小，人口集聚力不強，人口規模不足直接導致其功能殘缺，對農村腹地的帶動力較弱。

第三，產業帶動力依然不足。當前絕大多數小城鎮中傳統農業比重大，特色產業發展總體不足，沒有形成特色產業鏈。第二、三產業發展相對滯后、缺乏龍頭企業和名牌產品，導致小城鎮對農業產業的帶動力不強，也不能很好地發揮對農村勞動力的吸納作用。

第四，投入和管理權限等重要政策不到位。大多數小城鎮財力較為薄弱，普遍是“只能保吃飯、無錢搞建設”的狀況。就管理權限的定位而言，側重于“農村事務管理”的定位在一定時期內對大部分鄉鎮一級政府可能有其合理性，但從發展角度看，“城鎮事務管理”已經上升為主要任務，但目前其管理職能和管理權限相應不足，難以適應新的發展形勢的需要。

第五，制度性障礙明顯存在。一方面，由于農村土地制度改革滯后，土地資源不能為農民帶來財產性收入，農民進入小城鎮的物質基礎十分薄弱，更多的農民因此選擇了亦農亦工的兼業狀態，輾轉于農村和小城鎮之間。另一方面，城鄉社會保障的雙軌運行，導致農村居民社保、醫保等難以與城鎮對接，進鎮落戶的農民及農民工的社會保障難以落實，在很大程度上影響了農民和農民工向小城鎮的轉移和集聚。

強化特色產業發展

記者：在當前一方面統籌城鄉力度全面加大和新型城鎮化推進全面提速，另一方面農業和農村發展中諸多矛盾依然突出的背景之下，四川應當如何抓住有利因素和發展機遇，推動小城鎮加速發展？

郭曉鳴：除了加快構建鎮鄉一體的小城鎮規劃體系，合理進行區劃調整，加大對小城鎮的投入力度和政策支持這些舉措之外，我想著重談一點，那就是進一步強化小城鎮的選擇性產業發展。正如這次省上提出的“百鎮建設試點行動”，也是強調試點小城鎮各自的個性和特色產業。小城鎮發展必須高度重視產業選擇，應因鎮制宜，根據資源稟賦，突出區域特色，避免“小而全”的封閉式發展。—是要著眼于延伸農業產業鏈，大力發展各具特色的農產品加工業。二是要注重完善小城鎮的產業服務功能，大力推進與農業相關的倉儲、運輸、農機具銷售及維修、農業生產資料供應、農產品銷售等生產型服務業發展。三是在有條件的地區充分發揮自然資源和農業景觀優勢，大力發展觀光、休閑、體驗農業等鄉村旅游業。在注重小城鎮產業選擇的基礎上，有效促進鎮鄉產業互動，進而帶動鎮域范圍內的現代農業發展水平提升，切實增加農民收入。可以說，積極扶持主導產業和培育特色產業是增強小城鎮區域帶動能力的首要任務。

另外，還要積極探索城鄉融合的新型管理體制，實現小城鎮政府從“管理型”政府向“公共服務型”政府轉變。同時，創新基層治理結構和社區管理模式，及時解決城鄉居民混居過程中由于觀念、文化、生活習慣等方面差異帶來的沖突。

（責任編輯：陳暉）