木桶理論視野下基層社會管理創新

摘 要 2010年以來，社會管理成為中國社會改革的前沿問題，其內容涉及到管理主體、體制、內容、方法等多個方面。本文以木桶理論為分析工具，以“甕安事件”到“甕安轉變”過程為案例，對“甕安經驗”形成進行多維度思考，擬梳理基層社會管理創新的路徑。

關鍵詞 木桶理論 基層 社會管理

“政治統治到處都是以執行某種社會職能為基礎，而且政治統治只有在它執行了它的某種社會職能是才能持續下去”

——卡爾·馬克思

近年來，社會管理創新成為國家戰略問題和理論研究熱點。2011年2月19日，省部級主要領導干部社會管理及其創新專題研討班開班式在中央黨校舉行。胡錦濤講話強調，加強和創新社會管理，要牢牢把握最大限度激發社會活力、最大限度增加和諧因素、最大限度減少不和諧因素的總要求，以解決影響社會和諧穩定突出問題為突破口。筆者以“木桶理論”與社會管理理論相結合，以“甕安經驗”為案例，對基層社會管理問題、原因、對策等進行分析和解讀。

一、木桶理論

木桶理論（Bucket Theory）又稱木桶原理，由美國管理學家彼得所提出，其核心內容是：由多塊木板構成的木桶，其價值在于其盛水量的多少，但決定木桶盛水量多少的關鍵因素不是其最長的板塊，而是其最短的板塊。兩個木桶理論有兩個推論：（1）只有桶壁上的所有木板都足夠高，那木桶才能盛滿水。（2）只要這個木桶里有一塊不夠高度，木桶里的水就不可能是滿的。由木桶理論可得知，社會管理就像一個木桶，其中任何一塊工作短板都將導致社會管理水平低下。另外，社會管理木桶之桶柄、桶箍、桶底、桶隙出現問題也影響著整個社會管理水平。

二、木桶原理視野下我國基層社會管理常見問題

1、基層社會管理中“木桶提柄”（政府管理 社會自主管理）不借力。一個木桶有兩個提柄，是決定木桶優劣最重要的兩個因素。政府管理與社會自我服務是社會管理這個“大桶”的兩個提柄。當資源配置方式由集中轉向分散，市場主體由唯一轉向多元，必然導致人的偏好和需求的多元化，矛盾形式向多元化的轉變。社會管理所面臨的經濟體制深刻變革、利益格局深刻調整的新要求，原有的以集中為特征的社會管理體制和機制顯然無法滿足這一新要求。面對基層政府在社會管理中，主體上“一支獨大”，能力上“捉襟見肘”的局面，而當前我國社會的自我管理尚未發育成熟，一些社會團體具有“官民二重性”，社會組織結構不全，自組織能力較差、主體對政府依賴性強，社會管理兩個“桶柄”都不能滿足社會管理的要求。

2、基層社會管理中的“桶箍”不結實。“桶箍”是木桶的“規矩”，使各桶板緊密聯系在一起。在社會管理中，法律、制度是聯系社會各單元結構的“桶箍”。我國基層社會管理法律制度還不健全，對社會管理主體、職能、結構、責任等沒有明確的規定，工作目標不明確，內容、程序、方法、監督、參與等方面缺乏制度規范。這直接導致基層政府在管理中“缺位”、“錯位”、“越位”現象相當普遍，社會矛盾難以解決，甚至在解決問題過程中派生出新的矛盾與問題。

3、基層社會管理的“桶底”不能承重。社會管理中，民生問題是社會管理的“桶底”。歷史不斷的告訴我們，任何社會革命，都與民生問題有關。鄭杭生（2010）認為，民生問題就是老百姓遇到的與衣食住行、生老病死等日常生活相關的問題，也可以說是老百姓過日子所遇到的種種問題，主要包括：（1）收入分配問題，貧富差距越來越大。，目前中國的基尼系數為0.53～0.54之間，城鄉之間，城市不同階層兩級分化嚴重，社會仇富心理、現象激增；（2）地域差別、城鄉差別、制度歧視造成教育資源分配不公；（3）農村醫療保障基數低、醫療費用高、藥品居高不下等問題；（4）就業壓力過大，失業是社會不穩定的“定時炸彈”；（5）安全生產的問題，主要包括礦難、瓦斯爆炸、食品安全等問題；（6）能源、環境開發與落后生產力之間的矛盾引發社會對可持續發展的憂慮。

4、基層社會管理的“桶板”高低不勻。決定木桶盛水量是其最短的板塊。基層社會管理中，決定社會和諧的因素很多，如經濟發展速度與規模、城鄉差距、兩級分化、就業問題等，它們圍成了社會管理這只“木桶”。任何一個社會因素成為“短板”，社會管理都會出現問題。基層社會各重要因子齊頭并進地發展，是建設和諧社會的必然要求。

5、基層社會管理的“桶隙”過大。保證各種管理主體在體制上相互接軌，工作中相互配合，減少社會管理過程中的盲區是有序管理的關鍵。另外，對于社會管理中出現“蛀蟲”，對于與民爭利、以權謀私等個人要嚴肅清理，并把漏洞及時堵上，才能發揮社會管理的整體功能。

厘清社會管理者的不同角色，培育社會管理的新型主體，健全社會管理制度與法律，彌補社會中各種短板，各政府部門、社會團體密切配合，圍繞社會民生問題，扎實工作，社會管理工作才能有序展開。

二、木桶原理與“甕安經驗”

1、從“甕安事件”到“甕安經驗”的大亂到大治。甕安，革命老區縣，一個對中國革命產生重要影響地方。紅軍長征曾三次過甕安。在甕安猴場召開的“猴場會議”作為“遵義會議”前站，確定了遵義會議的主題，在中國革命事業中寫下了濃墨重彩的一筆。然而就是在這樣一個革命老區，震驚全國的“6.28”事件給這個革命老區敲響了動亂的警鐘。近四年來，在全社會的關心和支持下，通過一系列的社會管理創新舉措，甕安實現 從“甕安事件”到“甕安經驗”的大亂到大治的轉變，給管理者留下了深深的思考。

“甕安事件”后，縣委、縣政府為了扔掉黑除惡一票否決縣、社會治安一票否決縣、全省毒情重點整治縣、全國假幣問題重點整治縣、全省公安機關執法質量末尾縣等“帽子”，狠抓“發展、民生、穩定”三個要務，通過社會管理創新，推動甕安縣的穩定、和諧發展。據貴州省統計局調查測評，甕安群眾的安全感大幅提升，從2007年的59.09%、全省第78位、黔南州倒數第一位躍升至96.92%、全省第三位、全州第一位。

2、木桶原理與“甕安經驗”。 “十二五”期間，甕安政府秉承“勿忘教訓、民生至上、包容發展”的執政理念，通過社會管理創新帶動社會、民生事業發展。記者何云江、林茂申、晏青（2012）在《當代貴州》發表文章《甕安構建制度系統，探索科學發展常態化》，文中從制度層面對甕安社會管理創新進行了報道。本節結合該文記錄的事實資料，對“甕安經驗”進行全面總結：

（1）做大做強兩“桶柄”——緊抓政府與社會管理主體建設。一方面，抓好政府職能部門建設。組建了貴州首個縣委基層組織局，整合班子，集中組織科、縣直機關工委、縣遠教辦等黨建資源，把全縣488個城鄉支部統籌起來，做到機關支部和農村支部在社會管理中的互動。另一方面，培育社會自我管理組織，實現居民自我管理。創造、建立了“一事一議”、“三議三公開”的民主決策機制。村民事務由自己決策，立項、執行和結果全部透明。

（2）打造堅實的“桶箍”——制度創新。既可以規范、激勵社會管理主體，又能使基層社會管理行為切合實際，工作有法可依、有章可循。干部、群眾激勵制度。如：甕安縣縣委、縣政府每年撥付30萬元社會矛盾化解基金，鼓勵村干部、群眾參與社會矛盾化解工作，只要調解成功，均予以不等現金獎勵。上述的“雙向組織生活”、 “一事一議”、“三議三公開”等社會管理制度創新，充分調動了多元主體參與社會管理的積極性，減少了社會矛盾發生與蔓延。

（3）做實“桶底”——民生問題是社會問題的核心。“6.28”以來，甕安新一屆政府高度重視民生工作。根據甕安實際情況，先后制定《甕安縣被征地農民社會保障暫行辦法》，完善《甕安縣被征地農民社會養老保險實施辦法》等社保政策。在用地單位招工時，有限錄用被征地農民，對失地農民轉為城鎮戶口的失業人員可按規定辦理《就業失業登記》，享受就業扶持政策。截止2012年7月25日，甕安縣失地農民自愿參加城鎮職工養老保險參保人數為2980人，征繳社會養老保險費14279.3萬元（其中政府補貼8593萬元，占60%），有力保證農民權益，夯實了社會保障的“桶底”。

（4） 做高、做齊“桶板”，消除“短板”現象——社會、經濟、文化事業均衡發展。基層社會管理中，決定社會和諧的因素很多，如經濟發展速度與規模、城鄉差距、兩級分化、就業問題等，它們圍成了社會管理這只“木桶”。甕安縣通過一些列舉措消除社會管理最低短板，實現經濟社會均衡發展。（1）發展經濟。實施“工業強縣”戰略，工業對經濟發展帶動作用明顯。2012年上半年，甕安縣工業總產值434129萬元，同比增長35.5%。其中規模工業總產值27.19億元，同比增長30.6%。全縣上半年GDP22.74億元以上，同比增長17.21。經濟結構比例為26.62：41.22：32.16，結構進一步優化。（2）城鎮化步伐加快。甕安北部新城、湖心島等建設項目進展順利，縣城河西大道、河西新區二期安置房建設已經交付使用，城鎮面積由9.12平方公里擴展到60平方公里，北部舊城改造進展順利，城鎮基礎設施建設進一步完善，功能得到應有發揮。（3）社會就業全面推進。2012年上半年，全縣城鎮新增就業1901人，完成全年總目標64.7%.。其中失業人口再就業412人，占全年目標的58.9%；困難人口就業361人，占全年目標的60.2%；農業勞動力轉移就業9687人，占全年目標的121%；安排培訓13期，培訓人員635人，完成全年任務的57.8%；解決了全縣“零就業家庭”59戶的60人就業問題，全縣城鎮失業率控制在3.8%，等等。（4） 構筑“精神高地”走出“經濟洼地”。“事件”以來，紅色文化成為甕安縣城文化主調。甕安政府結合經濟社會快速發展期，不失時機推行“文化強縣”戰略，以文化凝聚人心，以文化帶動經濟發展。

（5）補漏洞、促磨合，消除“桶隙”的遺漏——形成各部門互動機制。建立合作機制，廢止、修改不合時宜的文件制度，成為甕安縣政府管理的頭等大事。2012年，甕安縣人大對《甕安縣人民代表大會常務委員會財政監督的暫行辦法》、《甕安縣人大常委會評議辦法予以廢止》，對《甕安縣人大常委會與縣人民政府、縣人民法院、縣人民檢察院的工作聯系制度》、《甕安縣人民代表大會關于行政首長出庭應訴行政案件的決定》等7個規章制度部分內容進行修改，做好制度接軌工作。另外，甕安縣政府在社會管理上加強各部門合作機制建設，建立起了各種部門接軌機制，對部門協調工作作用顯著。。

從“甕安事件”到“甕安經驗”的形成，甕安社會管理成功實踐告訴我們這樣的經驗：（1）調動人們自我管理的積極性，充分發揮人民參與社會管理的作用；（2）社會管理涉及的工作方方面面，某一方面不足都可能導致管理工作功虧于潰；（3）精神凝聚力是社會管理的核心動力；（4）制度建設、機制接軌是社會管理成功的根本保證。

四、木桶原理對基層社會管理創新的啟示

1、切實加強黨的領導，強化政府社會管理職能。基層社會管理中，要加強黨組織在基層社會管理活動中的領導作用，發揮基層政府在社會管理中的基礎職能，明確各類企事業單位社會管理和服務職責，引導各類社會組織加強自身建設、增強服務社會能力。支持人民團體參與社會管理和公共服務，充分發揮群眾參與社會管理的基礎作用。

2、根據公共事務的屬性以及責任主體的雙重標準明確各種社會管理的主體。將社區公共事務分為社區行政事務、社區公共服務（社區行政服務、社區便民服務、社區公益服務）和社區自治事務三大類，明確不同的責任主體。具體講：一是社區行政事務與社區行政服務采用行政機制；二是社區便民服務采用準市場機制；三是社區公益服務采用志愿機制；四是社區自治事務采用自治機制。

3、綜合推進社會事業全面發展。社會管理不僅僅是多元化主體參與管理的問題，其管理內容涉及方方面面。主要包括：辦好多元化、層次化的教育結構，實現教育公平；政府與市場聯手，實現充分就業；共享改革開放成果，提高城鄉居民收入；逐步建立城鄉統一的社會保障體系；加強醫療體制改革，提高社會健康水平等等。經濟、政治、社會、文化等方面全面發展，社會管理才有和諧穩定的基礎。

4、采用多種學習形式，掌握與社會組織合作的意識與技能。理論學習、實踐總結和效仿先進是提高意識、技能最直接方式。（1）通過各種脫產、在職等多種學習形式對社會管理理論及技能進行學習。（2）通過組織基層公務員、社會組織人員到社會管理實踐活動有先進經驗縣市，甚至有條件的縣市，到國外有較好管理實踐經驗的縣市進行相關理論與實踐學習，開闊基層人員管理視野，提高相關人員的管理水平與能力。（3）密切聯系實際，把相關知識運用到實踐中，理論、技能與實踐結合，產生適合本地區的社會管理新模式。

5、加大對基層政府財政扶持力度，廣積財源，打破“無米之炊”的窘境。依靠上級政府扶持、自己不懈努力，以及社會捐贈，改變現有縣市、鄉鎮事權與財權極不平衡的現實，改變縣市、鄉鎮在社會管理活動中面臨“無米之炊”的窘境。（1）中央、省級政府加大對縣鄉各級政府的財政支持力度，維持社會管理的基本開支；（2）縣鄉級政府通過大力發展經濟積累社會管理資金；（3）發展慈善事業，彌補基層社會管理的資金缺口。

6、造透明、共享、成本低廉的的社會管理網絡合作平臺。中國社會人口管理，因為沒有一個綜合管理信息平臺，帶來了一系列的社會矛盾和問題。一是限制了人口流動，出現人口與計劃生育管理的失控；二是社會保障政策難以設計與實施；三是制約了個人所得稅改革；四是限制了人力資源的市場配置與合理流動；五是制約了信貸、治安、就業等社會政策的設計與安排等。共享網絡是社會管理的基礎設施，是政府之間、社會組織、公民之間交流的平臺。建設一個社會、政府、公民互動網絡，已經成為社會管理創新的當務之急。

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（作者單位：黔南民族師范學院管理科學系）