新型城鎮化就是統籌城鄉綜合配套改革

讓世界為之矚目并徹底改變了農村面貌的中國農村改革，至今已35年了。一路的艱難探索，讓四川農村發生了翻天覆地的巨變。四川是農業大省，但還不是農業強省，急需加快發展。站在新的歷史起點，總結農村改革的經驗和成就，研究今后一個時期“三農”工作的方向，是農村改革發展的新要求，也是歷史賦予的使命。

就此，本刊記者與長期致力于該領域研究工作的成都市社會科學界聯合會副主席、成都市社會科學院副院長陳家澤進行了深入交流。

現狀：有序推進 參差不齊

記者：陳老師，就您調研了解到的情況，四川的農村改革目前處于一個什么階段和水平？

陳家澤：自黨的十七屆三中全會以來，特別是四川省委“一號文件”出臺后，四川的農村改革總體說來是在有序推進。推進統籌城鄉改革發展，加快建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，是黨中央、國務院加快推進現代化進程的重大戰略部署，也是四川破解“三農”難題，深入實施“兩化”互動、統籌城鄉總體戰略，走出具有四川特色發展之路的關鍵舉措。以成都獲批國家級試驗區為契機，省委、省政府選擇了自貢、德陽、廣元3個市和17個縣（市、區）開展了梯度試點工作。去年起，我參與了省發改委的兩個課題，一個是統分結合、機制創新，另一個是農民工市民化的配套政策研究。通過大量的走訪調研，我們發現各地統籌城鄉改革的進程和效果參差不齊，這也是我想著重說的一個方面。

農村改革的基礎和核心是產權制度改革，它是千頭萬緒的改革工作的“牛鼻子”。這項工作成都開展得很扎實，通過3年的“摸爬滾打”，理順了產權確權登記頒證、農村土地承包經營權流轉、農村集體建設用地使用權盤活等一系列關系，形成了“三項核心制度改革”、“三個集中”、“農村工作四大基礎工程”、“六個一體化”等系統經驗和做法，為全省乃至全國統籌城鄉綜合配套改革提供了借鑒，發揮了示范帶動作用。但從全省層面看，產權制度改革還比較滯緩，成都之外的地區鮮有亮點，具體操作上也存在不規范現象。比如，一些地方以二輪承包臺賬作為確權依據，這種簡單化的做法會導致農民的財產性收入得不到物權法保障，給今后埋下“地雷”。我們一直強調要“確實權，頒鐵證”，切實保證農民的合法權益，這類“走形式”的做法必須盡早糾正。

需要說明的一點是，當前被廣泛提及的“新型城鎮化建設”其本質就是統籌城鄉綜合配套改革，只有通過綜合配套改革才能解決一切“三農”問題。成都統籌城鄉改革的經驗值得全省其他地市認真總結、全面推廣。

博弈：重建設還是重改革

記者：我們在采訪中發現，基層對新村建設的熱情似乎遠大于改革，到處都在征地蓋房，拆舊建新。這種現象以及它背后的動因是否也是導致“參差不齊”的原因之一？

陳家澤：說得不錯。重建設不重改革的現象并非個例，應該說現階段還具有普遍性。為什么？因為新村建設必然牽扯到用地整治，會產生大量的現金流，讓很多官員“重視有加”且“看得見”的GDP就從這里來。

記者：說到底還是官本位的觀念作祟。

陳家澤：對。很多地方父母官尚不具備科學的改革觀和發展觀，凡事以GDP為唯一衡量標準，只要能在短時期內創造出最多的GDP，就悶頭去整，不考慮長遠利益，更沒把人們群眾放在心上，其決策缺乏充分的理論基礎和廣泛的群眾基礎。黨的十八大報告中提到了“八個必須”，其中第一條就是“必須堅持人民主體地位”。落實在農村改革領域，就是要相信農民群眾的創造力，要把政策交給群眾，把方法交給群眾，相信群眾有改革的愿望，也有改革的辦法，真正做到“還權賦能”，讓群眾滿意，讓群眾受益。絕不能什么都是為官者自己說了算，自己拍板，為了眼前的蠅頭微利，損害了大多數人的長遠利益。

當然，這關乎執政水平，但我認為，首先是要樹立科學的改革觀。不能重建設而輕改革。比起看得見摸得著的“建設”，改革的效力看似隱形，實則效能無窮。改革的目的是釋放生產力，促進生產要素的自由流動，為此需要打破不合理的制度約束和過時的法律安排，這必然會帶來“陣痛”，觸動一些既得利益者，因此，需要超凡的領導勇氣和智慧。

說到此，就不能不提到另一項重要改革：探索基層治理機制創新。它是鞏固執政能力和建立基層民主制度的有效手段，奠定了農村各項改革的廣泛群眾基礎，其核心正是“還權賦能”。凡涉及公共利益的大事小情，均由村民議事會民主決議，最大限度保障了村民的知情權、參與權、決策權和監督權。在很多場合，村民議事會制度總是與農村產權制度改革聯系在一起，并被視為后者的“意外收獲”。這話正確，但也不盡然。追根溯源，村民議事會的確誕生于農村產權制度改革過程中，而它的勃興，應歸于災后重建期間面臨的重重矛盾，以及解決矛盾的內在動力。經過多年的試驗，村民議事會的運作已趨于平穩和規范，成為基層治理機制改革最具典型意義的標簽。從更廣的角度講，它所代表的基層治理機制改革乃至基層民主政治建設，其始終朝向社會公正的探索從未止步。

深探：“二元制”與“成員權”

記者：有分析稱，當前農村改革已駛入深水區。基于四川的探索實踐，您認為最大的瓶頸是什么？如何突破才能保證改革紅利為更多人共享？

陳家澤：農村改革是中國發軔最早、也是目前最為滯后的一個改革環節。究其根源，還是要說到“制度歧視”上。當前，城鄉二元結構仍然是城鄉統籌發展的體制性障礙，也是阻礙解決“三農”問題的根本性原因。農村土地經營制度與資源配置市場化的矛盾、產權制度與農民財產性增收的矛盾、農村公共產品供給與公共服務需求的矛盾、投融資體制與“三農”發展對資金需求的矛盾、農村管理服務體制與社會結構變化不相適應的矛盾普遍存在。農民持續增收的機制尚未建立，城鄉居民收入的差距仍然很大。一些地方改革的積極性不高，甚至以改革的名義損害農民的合法權益。

黨的十八大報告指出“城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。加快完善城鄉一體化體制機制，促進城鄉生產要素平等交換和公共資源均衡配置。”在完善的社會主義市場經濟體制條件下，這應是題中之意。城鄉的體制機制理應是一體的，城鄉要素理應平等（等價）交換，公共資源理應在城鄉間均衡配置。因此，要實現城鄉發展一體化，就一定要破除城鄉二元結構的體制，這是解決“三農”問題的根本途徑。

再一個，我想談到“成員權”。不難理解，“落到人頭上”的農村集體土地成員權是一個變量，而與此相對應的“土地”則是個常量，如何界定“成員權”以確保起點公平和過程公平，這需要決策者深思。目前，全國也有一些零星的探索，比如廣東省就自上而下出臺了相關條例，而成都雙流縣興隆鎮瓦窯村和大邑縣霧山鄉，則是自下而上地通過“約定”的形式對此作出界定以便于操作。

記者：哪種方式更行之有效？

陳家澤：我認為，涉及廣大農民發展權的問題應上升到國家決策的高度，由全國人大通過立法的形式作出明確規定，但首先需要形成自下而上的反饋。我建議擴大改革試點范圍，讓更多的農民參與其中，充分獲取其反饋意見，找到其利益訴求點和上層法律相聯通的渠道。

（責任編輯：陳暉）