如何完善地方稅體系

張開志

【摘要】營業稅改增值稅避免了重復征稅問題，倒逼中國財稅體制改革。營業稅曾構成地方稅收收入的主體，2016年4月30日，國務院印發全面推開營改增后調整中央與地方增值稅收入劃分過渡方案，增值稅央地分配比例由75：25調整為50：50。“五五”格局一定程度上緩解了地方減收的困境，保障了地方既有財力和財政平穩運行，但地方稅體系是否需要新的主體稅種，以及中央和地方財政關系的調整仍是當前的問題。

【關鍵詞】營改增；地方稅體系

一、地方稅體系弊端凸顯

營改增減少了地方稅主體收入已成事實，增值稅分成比例調整后，表面上地方財政收入變化不大，但地方財權深受影響。

（一）地方稅收人明顯降低

分稅制改革以來，地方積極性明顯提高，稅收收入明顯增長，相應地，全國稅收總收入從5000億增長到12萬億。對地方稅來講，營業稅收入自現行稅制體系形成以來一直占據地方稅收入的30%左右。金融業、房地產業、建筑業和生活服務業涉及營業稅稅額的1.6萬億元，占營業稅稅收總額的67%。深化稅收制度改革，完善地方稅體系迫在眉睫。

2011年之前地方稅收收入總體呈現加速增長，營改增試點后，增長率下降，是否會出現負增長值得擔憂。

（二）稅種多樣化和稅收彈性降低

地方稅收入指稅收收益權和管理權歸地方政府的收入，而地方財政稅收收入是指地方政府獲得的稅收收入，來源于地方稅和共享稅。營改增降低了地方稅稅種多樣性和稅收彈性，使其失去了可依賴的地方稅收入來源，過度依賴共享稅收入，自由度降低，組織和使用收入的能力受阻。城市建設維護稅等地方稅種問題依然存在，稅源不穩定、征管成本高、稅收收入少。

（三）迫使中央和地方財政關系調整

“五五”格局能否彌補地方財政稅收收入，尚需精確計算。如果中央不能彌補地方稅收入的直接減少，地方積極性以及事權的發揮效果將受到影響，阻礙稅制改革，財政作為國家治理基礎和支柱作用將難以發揮。

二、完善地方稅體系是帕累托效率實現的必要途徑

（一）社會效率最大化的地方稅需要

在中國戶籍制度下，地方政府能夠優化公共服務，提供投資者和居民需要的公共產品，改善當地常住居民福利水平。不同層次的公共物品劃分決定地方稅的存在以及地方稅事權范圍。中央政府過多地承擔地方公共物品的義務，存在信息不對稱、交易成本高等諸多問題。地方政府更了解當地的特色、發展優勢及民眾的偏好，可有效避免公共物品供需不配位問題，降低公共支出成本，提高公共品質量和效率，滿足納稅人利益。地方當下難以通過地方稅收方式籌集到足夠財力，將加劇財權與事權的不匹配。

（二）部分稅種不能充當地方主體稅種

雙主體的稅制體系尚未建立，所得稅、財產稅等直接稅的比重偏低，不利于發揮稅收的調節功能。房產稅僅對保有環節征稅，稅收收入占比較低，在短期內不能改變地方稅收收入減少的格局，也需要考量倫理問題和社會公平問題。所得稅很難成為地方稅主體稅種，將所得稅類稅基全部作為地方稅稅基，可能造成地區間稅源競爭從而阻礙要素流動。朱青認為，在零售環節征收銷售稅或特別消費稅可以分給地方，稅基是消費，且與人口有關。目前中國只對部分商品進行征稅，如果擴大征稅的范圍，勢必增加消費者負擔，降低消費者福利。而資源稅和環境稅雖然在擴圍，但稅費協調等問題仍難以解決。

三、如何完善地方稅制體系

國外完善的地方稅體系以健全的法制和稅制為依托，中國的稅制體系至今沒有稅收基本法，實體法只有四部，給地方下方適度的稅收立法權，但是絕非上策。

（一）完善共享稅制度建設

營改增全面實施之后。增值稅中央地方共享比例的調整，意在推進政策的實施，彌補地方政府的財政收入。在該事實下，進一步完善共享稅制的建設是可取之路。所得稅類與增值稅作為共享稅是從稅款上進行分享，可以考慮從稅源上進行共享，一方面可以保證地方財政收入，另一方面可以保證地方征稅的自由度。

（二）健全非稅制度

地方稅體系的完善除了考慮稅制本身的因素，也應考慮非稅收入相關的制度改革。中國是人口大國又是資源大國，規范合理的收費一定程度上保證地方收入，同時增加地方收入的靈活性，促進地方履行相應事權。應規范非稅收入制度，形成地方稅收和非稅制度相結合的地方收入體系。

（三）加大一般性轉移支付力度

現行稅制下，轉移支付機制對調節地區財力差異有重要意義。中央對地方的轉移支付中超過50%為專項轉移支付，且要求地方政府配套相應的財政投入，限制了地方政府自主性，加劇地方政府財力緊張。

2014年財稅改革之初，財政部提出六大稅制改革，要求2016年基本完成深化財稅體制改革的重點工作，2020年各項改革基本到位，現代財政體制基本建立。從地方角度考慮，維持必要的財力自由度利于事權發揮，增加共享稅分成比例，擴大轉移支付均可以成為改革方向。從納稅人角度來看，不同稅種凸顯性不同，納稅人對直接稅更敏感，地方稅征收應考慮以直接稅為重點，健全地方稅制體系。