鄭永年：中國的“特區”

改革永遠是一個用新利益來改革舊利益的過程。也就是說，改革永遠是一個新舊利益之間的博弈過程。也很顯然，把上海自貿區置于中國通過對外開放促內部改革的發展模式的內容中，就比較容易理解其背后的政治理性。

中國（上海）自由貿易試驗區（以下簡稱上海自貿區）從提出方案到開始運作，只花了短短幾個月的時間。這么大的一個工程在這么短的時間內確定下來，這一過程本身就表明中國的執政黨和新領導層巨大的改革決心和動力，改變了過去多年來沒有重大改革，尤其是沒有重大改革突破口的嚴峻情況，把國家的改革和發展推上了一個新的臺階。

用體制創新推動體制改革

中國社會正處于巨大的轉型期。轉型表明經濟、社會、文化各方面的巨變，而巨變需要制度的改革。道理很簡單，只有通過體制改革，才能實現現存體制和變化了的現實之間的一致性。可是，現實的情況是，體制與變化了的現實之間的距離越來越遠。因為很長時間沒有有效的改革，各方面的既得利益很快成長起來了。既得利益的成長又使得改革越來越困難，因為既得利益具有足夠的動力來維持和擴張自身的利益。在現實中，既得利益就是部門利益，往往和國家、社會的整體利益相悖。因此，它們追求自身利益的能力越強，符合國家、社會整體利益的改革就越困難。不過，誰都很清楚，這樣的情況已經很難維持下去了。一旦現存體制和現實變得不相關了，體制的生存也就沒有了基礎，要么自我衰落，要么被變化了的社會現實所改變。

正因如此，近年來，無論是執政者還是社會都在談論體制改革，呼吁體制改革。人們也都意識到，改革是紅利，只有通過繼續改革，才能有收獲。不過，一個嚴峻的現實是，體制改革已經變得越來越困難。很簡單，要進行體制改革，就要觸動體制背后的既得利益。問題在于，每一重大的體制背后（例如國有企業、銀行、公務員、事業單位、大學等等）都是巨大的既得利益，要觸動這些龐大的既得利益談何容易！盡管人們可以豪言壯語地說要改革既得利益，但一旦真正觸動了既得利益，改革者本身就往往首先敗下陣來。這樣的例子無論在歷史和現實中舉不勝舉。在這樣的情況下，人們必須選擇更加有效的改革策略，那就是體制創新。上海自貿區就是體制創新的典型案例，希望通過體制創新來推動體制改革。

體制創新的紅利毋庸置疑。可以從幾方面來看：第一，體制創新可以回避直接觸動既得利益所帶來的巨大風險。體制創新就是在既得利益之外培養新的利益。盡管這樣做，也會遇到既得利益的阻礙，尤其是官僚體制的阻礙，但這種阻礙遠較直接觸動既得利益為低，是可以加以克服的。第二，新的利益成長起來之后，就可以對既得利益構成競爭和壓力。面對競爭和壓力，既得利益本身就會產生改革的動力。第三，改革既得利益需要成本，既得利益越大，成本就越大。由誰來承擔這些成本？改革者不能承擔，政府不能承擔，唯一能夠承擔改革既得利益所帶來的成本的只有新利益。如果從這個角度來看，改革永遠是一個用新利益來改革舊利益的過程。也就是說，改革永遠是一個新舊利益之間的博弈過程。也很顯然，把上海自貿區置于中國通過對外開放促內部改革的發展模式的內容中，就比較容易理解其背后的政治理性。

不難理解，以開放促改革一直是中國改革開放以來的重要經驗。在后毛澤東時代，中國的對外開放政策實際上早于內部改革。在毛澤東去世之后和鄧小平登上政治舞臺之前，就已經開始開放政策了。華國鋒時期，中國發生了當時稱之為“洋躍進”經濟發展運動。這場運動就是試圖通過引入外資、技術和設備來發展國內經濟。盡管這場“洋躍進”被視為華國鋒的重大錯誤之一，但正如后來胡耀邦所說的，這不能算是華國鋒的錯誤。在一個貧窮的國家進行改革，開放是有效的途徑。后來的歷史也證明，這個方向并沒有錯，只是當時過于強調速度，不符合當時中國有限的國力。

以“經濟特區”為載體

等到鄧小平再次登上政治舞臺，中國領導層就正式把對外開放確立為中國的基本國策。上世紀70年代末，“文革”結束了，中國仍然處于老百姓生活水平極其低下的“貧窮社會主義”狀態。中共十一屆三中全會正式結束之前的階級斗爭，把工作重點轉移到經濟建設。但如何實施這一國策則是另外一回事情。在面臨舊體制和既得利益阻礙的情況下，如何才能找到改革的突破口？鄧小平選擇了以“經濟特區”為載體的對外開放政策。

從1980年代的經濟特區和沿海開放城市，發展到今天，中國已經有了七大經濟特區，包括1980年建立的深圳、珠海、汕頭、廈門、1988年建立的海南島、20lO年建立的喀什和2011年建立的霍爾果斯。此外，中國也建立了諸多區別于1980年代的經濟特區，即“綜合配套改革試驗區”，也常被稱為“新特區”。到2011年12月，國務院已經批準了上海浦東新區、天津濱海新區、重慶、成都、武漢、長株潭城市群、深圳、沈陽、山西和廈門10個國家級綜合配套改革試驗區，兩個綜合改革試驗區（區別于“配套”），即義烏市國際貿易綜合改革試點和溫州市金融綜合改革試驗區。2008年，國務院提出把廣西北部灣經濟區，建設成為重要國際區域經濟合作區，這是全國第一個國際區域經濟合作區。

可以說，以開放促改革已經是中國發展的頂層設計。自改革開放以來到現在，這一思路并沒有多大的變化，貫徹于從早期沿海開放經濟特區的設立和建設，到今天的上海自貿區的整個過程。鑒于體制創新在推進整體改革進程中的作用，相信這一方式在今后也仍然會延續下去。不過，應當指出的是，在開放過程中，開放這一概念的含義有了很大變化。早期的開放更多是指向其他國家開放，但后來尤其是1990年代后期以來，開放也包含了向體制外的利益開放。

盡管今天世界的眼光落到了新成立的上海自貿區，中國新一波的開放并不僅僅限于上海自貿區。更早一些時候，中央政府已經批準了廣東省珠海的橫琴、深圳的前海、廣州的南沙區和福建省的平潭等，作為新一波開放的試驗區。所有這些實驗區都是通過對外開放促動內部改革的樣本。這些新的試驗區各具特色和自身的功能，它們在國家新一輪的改革和發展過程中，注定要扮演關鍵的角色。

很顯然，特區伴隨著中國的開放政策。沒有特區，就很難想象中國的開放道路是如何走過來的。不過，特區之于中國的意義，與其說是經濟學上的，倒不如說是政治學上的。從經濟學意義上看特區很容易理解，至少表現在兩個方面：第一，特區可以確立一個地區的比較優勢，及其在比較優勢之上的經濟交易。第二，可以通過新的制度設計，實現經濟資源的有效配置。比較優勢和資源有效配置，純屬一般經濟學常識，但要在現實中實現這兩個價值并非易事。盡管這兩個價值的實現對誰都有利，但其實現過程卻受現存體制和利益的阻礙。因此，通過設立特區的方法，可以避開現行體制和利益，也就是上面所說的體制創新。

要通過體制創新來實現“特區”這一特有的制度形式，也說明了“特區”的經濟學意義上的價值，要通過政治運作而實現。從經驗層面來說，在中國，無論是設立“特區”的過程，還是“特區”的運作和發展過程，都需要克服至少三方面的阻力。

首先是意識形態方面的阻力。意識形態方面的阻力，任何國家都存在。在多黨制下，不同政黨或者不同的利益，往往具有一定的空間選擇不同的意識形態，因此阻力比較小一些。但中國必須堅持現存的意識形態，一種新的實踐如果不符合現存意識形態，就會缺少意識形態的合法性，必然遭致代表現存意識形態的體制的有效反對。

第二，需要克服來自官僚體制極力方面的阻力，或者說是行政權力阻力。官僚體制的本質特征就是其對現有政治秩序的要求，要實現統一的行政秩序，官僚系統要求國家所有組織一體化，以便適用普遍的行政原則。體系之內的組織越統一，官僚系統的權力就越大。而“特區”則經常表明對既定行政秩序的偏離。這種偏離自然不符合官僚的利益，官僚系統必然阻礙“特區”的產生。

第三，必須克服既得利益的物質利益阻礙。任何社會，不管在什么情形下，都存在著既得利益。所謂的既得利益就是現存體制的最大受惠者。如果說“特區”是創造新利益，必然會直接或間接地對既得利益產生負面的影響。既得利益為了維護自己的利益，也必然阻礙新利益的產生。

盡管中國的改革者克服了這些方面的阻力，設立了上海自貿區等新形式的經濟特區，這些特區的設立并不表明它們必然會取得成功。所有這些方面的阻力會隨時隨地表現出來，影響和制約特區的運作和發展。新特區設立了，這只是第一步。如何取得這些特區的成功，仍然是改革者所面臨的巨大挑戰。