分稅制是對的

分稅制的實施是朱镕基時期中國經濟轉型的最重要一環，有了它，中央與地方才在分權與集權的循環中實現了激勵的一致性。這也是確保中國這個大國實現持續經濟增長的基本機制。

1993年-2003年這10年正是朱镕基擔任副總理和總理的時期。這10年奠定了中國經濟的市場基調。在此之上，政府的經濟政策（包括應對1992年～1993年的惡性通貨膨脹以及1997年的亞洲金融風暴）也基本上沒有大的偏誤。這確保了中國經濟的宏觀平穩和國民財富的快速積累。

在觀察和研究中國經濟改革的經濟學家當中，1993年總是被界定為一個分界線。不少經濟學家在總結那段時期的改革時總是說，1993年之后，中國開始真正加快了市場化改革的步伐，更堅決地朝向市場經濟體制轉軌了，因此中國的經濟改革戰略和增長機制在1993年前后有了可以觀察到的顯著改變。西方的經濟學家（如巴里·諾頓）把1993年之后的改革戰略的改變歸結于鄧小平在黨內面對的政治阻力的消除，這當然是顯而易見的。但是，經濟學家似乎更應該希望知道的是，1993年之后的中國政府為了構建鄧小平設想的市場經濟體制的基調到底做了什么。當然，對經濟學家而言，更重要的學術問題是，為什么那么做可能是對的。

分稅制改革的歷史原因

閱讀四卷《朱镕基講話實錄》，你當然可以梳理出那10年的改革歷程和中國經濟需要應對的外部突發事件。可是，什么才是這10年的主線呢？當是宏觀穩定和結構改革。基于經濟學理論的“后華盛頓共識”的邏輯是，宏觀穩定化是計劃經濟向市場經濟轉型的前提。而要實現宏觀的持久穩定，就需要進行國有經濟部門（包括企業、銀行、財政與社會福利）的結構性改革，因為國有經濟制度才是宏觀不穩定的體制根源。所以，你能從《朱镕基講話實錄》中發現，1993年之后，中國真正開始了針對國有企業、銀行和金融部門、公共財政體制以及社會保障為代表的所謂結構性改革。沒有這些改革，要長期保持宏觀穩定是不可能的。

可是，要能推進這些重要的改革并非易事。除了需要頂層設計之外，更重要的是需要首先為執行這些改革營造出一個穩定化的經濟環境，因為在通貨膨脹的條件下是不可能進行結構改革的。這不僅僅是理論的邏輯，也是上世紀80年代得自局部改革失敗的重要教訓。那個時期，反復不斷的通貨膨脹葬送了許多重要的改革設計方案的實施。

表面上看，通貨膨脹的產生是因為中央財政總是可以或者容易地從銀行透支來彌補收支的缺口。而且在1993年之前，這已是慣例。朱镕基說：“在1993年以前，我們采取透支的辦法，每年都要從銀行無償地拿200億元來彌補赤字。1993年以后，我們作了規定，不能從銀行無償透支……”（《朱镕基講話實錄》第411頁）。不允許政府向銀行透支固然已是意義非凡，但從根本上增加中央政府的收入才是治本之策。所以，反復出現通貨膨脹的根源不在于透支，而在于中央與地方的財政關系。這就是1993年～1994年朱镕基堅決用中央與地方的分稅制替換之前的財政承包制的原因。而分稅制的實施是朱镕基時期中國經濟轉型的最重要一環，有了它，中央與地方才在分權與集權的循環中實現了激勵的一致性。這也是確保中國這個大國實現持續經濟增長的基本機制。

在收入的劃分上，上世紀80年代是收入分享制，雖然具體的制度安排在各年和各地都差異很大，但基本的模式是中央政府要從地方政府的收入中拿走一部分，這種收入分享機制有兩個問題：一是地方政府有隱瞞收入的動機，由于信息的不對稱，中央并不知道地方政府的具體財政收入，因而地方政府可以隱瞞收入，比如將預算內的收入轉移到預算外，或者直接就藏富于民了；二是中央政府的政策會前后不一致，即使地方政府不隱瞞收入，中央政府只有在年終才知道地方政府的財政收入，而分享機制是在年初就制定的，因而在年終時，中央政府出于自身利益的考慮，會通過各種形式變更以前的約定，比如80年代中央政府就曾以不同的形式向地方政府“籌借”過大量的資金，而這些借款從來都沒有歸還，當地方政府預期到中央政府行為的不一致后，更加傾向于隱瞞收入。

上世紀80年代的財政體制削弱了中央對于經濟的控制力，兩個比重——財政收入占GDP的比重和中央財政收入占全國財政收入的比重——分別從1980年29%和40%下降到1992年的12%和15%，同時地方政府的預算外收入增長太快。雖然中央的財力下降很快，但同期的事權依然沒有太大變化，中央政府依然負擔著相當大的公共支出和資本建設，中央政府在完成本級政府支出后，已經沒有財力協調地方政府的行為，因而自上而下的改革很容易遭遇地方政府的阻撓。

解決了激勵兼容問題

1994年的分稅制改革是對之前過度分權的一個反應，分稅制有兩個機制保證了政府間行為的一致性。首先是政府間采取稅收分享機制，而不是收入分享機制，特別是增值稅的分享，由于稅收的征收是相對透明的，不同級政府對于稅基的了解也是相似的，因而不存在地方政府隱瞞收入的情況，同時將分享主體放在增值稅，該稅種是可以作為地方政府努力程度的度量的，越是著力于發展經濟的政府，該稅基也會越大，因而對于地方政府和中央政府的財政收入都是有利的；其次，與之前的財政體制的一個主要區別是國稅局的設立，中央和地方政府各自擁有獨立的稅收征收機構，由于收入分開征收，因而并不是實際意義上的分享，由于設立了相對公平和固定的分享機制，中央的稅收并不會對地方的經濟激勵產生負面作用。

2007年的諾貝爾經濟學獎頒給了研究機制設計理論的三位經濟學家，而“激勵兼容”是機制設計理論的一個核心概念，所謂的激勵兼容是指要設計出一種機制，以保證委托人與代理人之間追求目標的一致性。1994年的分稅制實際上也是解決了中央和地方政府的激勵兼容問題，這在三個層面上保證了兩者目標的一致性：首先，在稅收的征收方面，由于國稅局的設立，中央政府不再從地方政府的收入中抽取一定比例作為自身的財政收入，因而在稅收的征收方面，地方政府沒有權力隱瞞稅收，并且由于財政收入的主體是共享稅種，因而中央和地方具有類似的稅基，這樣地方政府在擴大稅基的同時也有利于中央政府，因而分稅制保證了兩者都會最大化稅基；其次，以增值稅作為分享的主體是有利于地方經濟發展的，地方政府越是將重點放在發展經濟上，這部分的稅收也會增長得更快，因而這可以間接用來衡量地方政府的努力程度，各地方政府都將有限的財政收入用來改善基礎設施，以此來吸引投資和擴大對外貿易，同時擴大了增值稅的稅基，這也是為何近年來投資的增速和財政收入的增速要大于GDP增速的原因，因而增值稅作為分享的主體保證了地方政府會將精力放在經濟發展上；最后，分稅制保證了改革的順利推行，按照分稅制的設計，中央政府的收入會越來越多，早在分稅制的當年，中央的財政收入就遠遠超過其支出，因而有相當大的部分可以用來操作，既可以用來直接投資，也可以作為對地方的一種獎勵。1994年的稅收返還（增值稅和消費稅返還）占據當年轉移支付的70%，很多人都認為這是中央對地方執行分稅制的一種妥協，但由于這部分的增長速度要小于財政收入的增速，因而即使是妥協，這部分也會越來越小，另外的大部分將可以由中央政府來自由支配，這時候的轉移支付完全可以被用來作為對地方的一種肯定，或是對推行改革造成的損失的省份的一種補償，因而從這個意義上來說，中央龐大的財政實力保證了自上而下的改革的順利推行。

分稅制的效果是非常明顯的，比如以2007年為例，全國的財政收入超過五萬億，占當年GDP的1/4，同比增長32.4%，并且是超過年初的預算數目，這充分說明中央和地方政府在增加財政收入上是激勵兼容的。同時地方政府有一半的財政支出需要依靠中央的轉移支付，因而不管是出于宏觀調控還是推行改革的目的，中央政府都有足夠的財力來保證政策得到地方政府的支持和貫徹。

改革相對成功

中國的改革是分階段實行的，上世紀80年代的改革是漸進式的，而90年代中期的改革更加激進，除了利率和匯率制度外，整個90年代的改革都是朝著華盛頓共識邁進的。并且80年代的改革都是自發式的自下而上的改革，而90年代的改革則是中央政府有意識的制度安排。80年代的改革最終導致了經濟混亂和政治的不安定，以至于1989年～1991年出現了經濟的低迷，而90年代的改革帶來了經濟的更加快速的增長，同時技術進步相比于80年代也更加迅速，很多經濟指標都表明90年代中期以來的經濟增長更加持續、健康和穩健。

當然，中國擁有更多的勞動力，在開放的經濟中能夠發揮比較優勢，中國的政治和經濟結構是M型的，在市場經濟條件下更加靈活，同時中國的政府在意識形態上始終是一個中性政府，該政府以全民福利最大化為目標，因而不存在執政黨與利益集團勾結以損害經濟發展的情況。但這些初始條件并不是中國市場化改革在中國得以成功的主要原因。市場制度的建立需要自上而下的制度改革，而自上而下的改革需要解決中央與地方政府的激勵不兼容的問題。

事實上，80年代的局部改革，由于都只強調了向地方的分權，結果造就了嚴重的地方主義和地方的相互封鎖，地方政府擁有抵制全局改革的動機和能力。而到了90年代，市場制度的建立之所以成功，是因為在90年代初期，中國成功地實行分稅制，提高了中央政府在財政收入中的地位，理順了改革的激勵，同時一系列的制度安排保證了地方政府擁有發展經濟的動機，并且擁有努力擴大稅基的激勵，隨著中央政府收入比重的提高，其控制整體經濟和地方政府的能力也在加強，因而有意識的自上而下的市場化改革得以推行。

從今天的成就來看，20世紀90年代中期的改革是相對成功的，中國更加積極地融入到全球經濟，對外開放進一步拓展，進出口和投資在經濟中占有很高的比重，技術進步更加迅速。但是，90年代中期的改革加強了中央與地方政府在經濟發展中的作用，觸發了地方政府之間的“良性競爭”，但公共財政的平衡職能沒有得到很好的發揮，因而城鄉差距并沒有得到緩解；同時由于初始條件的差異，沿海和內地之間的經濟差距還在擴大。增長與平等當然從此也就變成中國經濟發展中需要不斷來校正平衡的問題。

（作者系復旦大學當代中國經濟長江特聘教授、中國經濟研究中心主任、復旦發展研究院副院長。本文摘自其著作《被誤讀的中國經濟》一書，小標題為編者所加）